Un arrêt important sur l’impact des SAGE et SDAGE sur les autorisations « loi sur l’eau »

Un arrêt important en matière de SAGE (schémas d’aménagement et de gestion des eaux) et de SDAGE (schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux) a été rendu par le Conseil d’Etat ce mercredi 21 novembre 2018.

 

I. Un rapport de compatibilité (souple donc)

 

Etait en cause un arrêté par lequel le préfet de l’Isère a accordé à une société une autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement (autorisation dite « Loi sur l’eau ») pour faire, dans la forêt de Chambaran, un « Center Parcs ».

Ce régime s’inscrit dans un cadre d’autorisations prévu par les articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement pour :

«  les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d’alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants.»

 

Et le régime de l’article L. 214-3 distingue le régime applicable selon la dangerosité des installations en cause.

Mais attention le droit applicable au litige était celui antérieur à l’ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017… ce qui ne change pas la portée de l’arrêt présentement commenté cela dit. 

 

Le Conseil d’Etat a commencé dans cet arrêt par rappeler ce qu’est un SDAGE et qu’il y a ensuite un rapport de compatibilité  entre SDAGE et installations loi sur l’eau :

« Aux termes du III de l’article L. 212-1 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable au litige :  » Chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d’un ou de plusieurs schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux fixant les objectifs visés au IV du présent article et les orientations permettant de satisfaire aux principes prévus aux articles L. 211-1et L. 430-1. (…) « . Aux termes du XI de ce même article :  » Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux. « . »

 

S’agit-il d’un rapport de comptabilité strict ? Le SDAGE peut-il être très précis au point de tout détailler en privant les arrêtés ensuite de toute marge de manoeuvre ? Une réponse négative à ces deux questions s’impose comme le pose nettement, sans surprise, le Conseil d’Etat :

« 5. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs, ces derniers pouvant être, en partie, exprimés sous forme quantitative. Les autorisations délivrées au titre de la législation de l’eau sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs.»

 

Non sommes là dans une épure classique. Citons la définition donnée par le Professeur Henri JACQUOT [1], selon lequel en cas de rapport de compatibilité, la :

« norme inférieure n’a pas à être conforme avec la norme supérieure, il suffit qu’elle soit compatible avec elle. Même s’il ne faut pas exagérer la portée de cette distinction […] le juge […] semble considérer que l’obligation de compatibilité implique seulement qu’il n’y ait pas de contrariété entre normes supérieures et inférieures et que cette dernière n’empêche pas la mise en œuvre de la norme supérieure (CE, 17 déc. 1982, n° 38517, Chambre d’agriculture de l’Indre  : JurisData n°1982-042461 ). Cette notion de compatibilité laisse donc à l’échelon inférieur une certaine liberté […] (CE, 15 oct. 2007, n° 269301, Féd . déptale de l’hôtellerie de plein air de Charente-Maritime : JurisData n° 2007-072538. »

[1]Point n° 11 de la Synthèse n° 170 du Juris-Classeur Collectivités territoriales – Planification et réglementation relatives à l’urbanisme.

 

 

II. Mais le respect de ce rapport de compatibilité impose une délicate analyse globale de tous les objectifs dudit SDAGE pour le préfet et, in fine, pour le juge.

 

Mais le respect de ce rapport de compatibilité s’impose à toutes les dispositions du SDAGE (et il en va de même en matière de SAGE). Il n’est pas question pour le juge, lors de son contrôle, de piocher dans telle ou telle mesure du SDAGE en en laissant d’autres de côté dans l’examen du respect de ce rapport de compatibilité.

Plus encore, le juge doit apprécier la compatibilité au regard d’une analyse globale de tous les objectifs dudit SDAGE, mais ce sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque disposition ou objectif particulier-, ce qui est à la fois logique et un peu proche de l’équilibrisme :

« 5. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs, ces derniers pouvant être, en partie, exprimés sous forme quantitative. Les autorisations délivrées au titre de la législation de l’eau sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque disposition ou objectif particulier.»

Le cas d’espèce est intéressant. La CAA avait cru que violer une obligation claire, précise, du SDAGE suffisait pour entraîner la censure, ce qui n’était pas illogique. Le Conseil d’Etat, en raison de la nature de ce qu’est un SDAGE (plus un document d’ensemble qu’une liste de mesures précises) impose un exercice plus large, plus logique peut-être en termes environnementaux, mais plus difficile et plus subjectif, comme le montre ce point 6 de l’arrêt (on ne peut plus trop là parler de considérants) :

6. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour juger que le projet litigieux n’est pas compatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux 2016-2021 du bassin Rhône-Méditerranée, la cour s’est bornée à le confronter à une seule disposition de ce schéma, l’article 6B-04 relatif à une compensation minimale à hauteur de 100 % de la surface des zones humides détruites par le projet. Ce faisant, la cour n’a pas confronté l’autorisation litigieuse à l’ensemble des orientations et objectifs fixés par le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux 2016-2021 du bassin Rhône-Méditerranée et a, ainsi, omis de procéder à l’analyse globale exigée par le contrôle de compatibilité défini au point précédent. Par suite, elle a commis une erreur de droit. 

 

SOIT :

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ARRET :

 

Voici cet intéressant arrêt en texte intégral :

Conseil d’État

408175
ECLI:FR:CECHR:2018:408175.20181121
Mentionné aux tables du recueil Lebon
6ème et 5ème chambres réunies
M. Jean-Baptiste de Froment, rapporteur
Mme Julie Burguburu, rapporteur public
SCP ZRIBI, TEXIER ; SCP NICOLAY, DE LANOUVELLE, HANNOTIN ; SCP PIWNICA, MOLINIE, avocats

Lecture du mercredi 21 novembre 2018

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


Vu la procédure suivante :

L’union régionale fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, d’une part, la fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique et l’union régionale des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique de Rhône-Alpes, d’autre part, ainsi que l’association « Pour les Chambaran sans Center Parcs » ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler l’arrêté du 3 octobre 2014 par lequel le préfet de l’Isère a accordé à la SNC Roybon Cottages une autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement. Par un jugement nos 1406678, 1406933, 1501820 du 16 juillet 2015, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cet arrêté.

Par un arrêt n° 15LY03104, 15LY03144 du 16 décembre 2016, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel formé contre ce jugement par la SNC Roybon Cottages.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 février 2017, 6 avril 2017 et 6 mars 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la SNC Roybon Cottages demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;

3°) de mettre à la charge de l’union régionale fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, de la fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu

aquatique, de l’union régionale des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique de Rhône-Alpes et de l’association « Pour les Chambaran sans Center Parcs » la somme de 3 000 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code de l’environnement ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Jean-Baptiste de Froment, maître des requêtes,

– les conclusions de Mme Julie Burguburu, rapporteur public.

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Nicolaÿ, de Lanouvelle, Hannotin, avocat de la SNC Roybon Cottages, à la SCP Zribi et Texier, avocat de l’union régionale fédération Rhône-Alpes de protection de la nature et autre et à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique et autre.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 214-3 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable au litige :  » I.- Sont soumis à autorisation de l’autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. / Les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 211-1, les moyens de surveillance, les modalités des contrôles techniques et les moyens d’intervention en cas d’incident ou d’accident sont fixés par l’arrêté d’autorisation et, éventuellement, par des actes complémentaires pris postérieurement. (…) « .

2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 3 octobre 2014, le préfet de l’Isère a accordé à la SNC Roybon Cottages une autorisation, au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, en vue de la réalisation du centre de loisirs  » Center Parcs du domaine de la forêt de Chambaran « , sur le territoire de la commune de Roybon. Par un arrêt du 16 décembre 2016, contre lequel la SNC Roybon Cottages se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté l’appel formé par cette société contre le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 16 juillet 2015 qui avait annulé l’arrêté du 3 octobre 2014.

3. Le département de l’Isère justifie d’un intérêt suffisant à l’annulation de l’arrêt attaqué. Son intervention est, par suite, admise.

4. Aux termes du III de l’article L. 212-1 du code de l’environnement dans sa rédaction applicable au litige :  » Chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d’un ou de plusieurs schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux fixant les objectifs visés au IV du présent article et les orientations permettant de satisfaire aux principes prévus aux articles L. 211-1et L. 430-1. (…) « . Aux termes du XI de ce même article :  » Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux. « .

5. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs, ces derniers pouvant être, en partie, exprimés sous forme quantitative. Les autorisations délivrées au titre de la législation de l’eau sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque disposition ou objectif particulier.

6. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour juger que le projet litigieux n’est pas compatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux 2016-2021 du bassin Rhône-Méditerranée, la cour s’est bornée à le confronter à une seule disposition de ce schéma, l’article 6B-04 relatif à une compensation minimale à hauteur de 100 % de la surface des zones humides détruites par le projet. Ce faisant, la cour n’a pas confronté l’autorisation litigieuse à l’ensemble des orientations et objectifs fixés par le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux 2016-2021 du bassin Rhône-Méditerranée et a, ainsi, omis de procéder à l’analyse globale exigée par le contrôle de compatibilité défini au point précédent. Par suite, elle a commis une erreur de droit.

7. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, la SNC Roybon Cottages est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque.

8. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’union régionale fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, de la fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique, de l’union régionale des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique de Rhône-Alpes et de l’association « Pour les Chambaran sans Center Parcs » une somme globale de 3 000 euros à verser à la SNC Roybon Cottages au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la SNC Roybon Cottages qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :
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Article 1er : L’intervention du département de l’Isère est admise.

Article 2 : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 16 décembre 2016 est annulé.

Article 3 : L’affaire est renvoyée devant la cour administrative d’appel de Lyon.

Article 4 : L’union régionale fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, la fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique, l’union régionale des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique de Rhône-Alpes et l’association « Pour les Chambaran sans Center Parcs verseront à la SNC » Roybon Cottages la somme globale de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions présentées par l’union régionale fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, la fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique, l’union régionale des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique de Rhône-Alpes et l’association « Pour les Chambaran sans Center Parcs » au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : La présente décision sera notifiée à la SNC Roybon Cottages, à l’union régionale fédération Rhône-Alpes de protection de la nature, à la fédération de la Drôme pour la pêche et la protection du milieu aquatique, à l’union régionale des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique de Rhône-Alpes et à l’association « Pour les Chambaran sans Center Parcs » et au département de l’Isère.
Copie en sera adressée au ministre d’Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.