• Les résultats de l’exécution 2018

Pour la première fois depuis 2014, après trois ans de quasi-stabilité, le déficit budgétaire de l’État s’est accru, passant de 67,7 Md€ en 2017 à 76,0 Md€ en 2018. Il a représenté 23,4 % des dépenses nettes du budget général (contre 21 % en 2017), soit un montant supérieur à celui des recettes de l’impôt sur le revenu (73 Md€) ou aux dépenses de la mission Enseignement scolaire (71,6 Md€).

Le déficit de l’État en comptabilité nationale atteint 3 points de PIB et la dette de l’État continue à augmenter, contrairement à la situation constatée pour l’ensemble des administrations publiques, dont le déficit a baissé (59,6 Md€, soit 2,5 points de PIB), notamment grâce à l’excédent dégagé pour la deuxième année consécutive par la sécurité sociale (10,7 Md€, soit 0,5 point de PIB). Ces trajectoires divergentes attestent du rôle particulier de l’État au sein des administrations publiques. Celui-ci compense en effet les baisses de prélèvements obligatoires qu’il impose aux collectivités locales et à la sécurité sociale. Il porte donc l’essentiel du coût net des baisses de prélèvements qu’il a mis en œuvre, ainsi que la charge d’intérêts de près de 80 % de la dette publique.

L’évolution des recettes et des dépenses

Les recettes fiscales nettes de l’État diminuent légèrement par rapport à 2017, les importantes baisses de prélèvements (-16,5 Md€), décidées en 2018 ou antérieurement, annulant l’évolution spontanée des recettes fiscales, restée dynamique en 2018. La contribution française à l’Union européenne progresse de 4,3 Md€, tandis que la baisse du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ( 3,5 Md€) est plus que compensée par l’attribution de TVA aux régions, les transferts aux collectivités locales dépassant pour la première fois leur montant de 2014.

La Cour constate que l’exécution des dépenses a été proche de la programmation de la loi de finances initiale et les nouvelles normes de dépenses ont été respectées. Les sous-budgétisations ont été limitées à 1,5 Md€ en 2018 contre 4,4 Md€ en 2017. Le taux de mise en réserve a été fortement abaissé sur les crédits hors masse salariale, passant de 8 % en 2017 à 3 % en 2018, et les gels complémentaires en cours de gestion ont été modérés. La progression des dépenses du budget général a été limitée à 0,3 % à périmètre constant, soit une hausse beaucoup moins marquée qu’en 2017 (+3,2 %), mais la masse salariale progresse de 2 %, malgré la stabilisation des effectifs.

Un cadre budgétaire de l’État complexe et peu lisible, une démarche de performance à refonder

Le périmètre des dépenses du budget général ne correspond pas, selon les magistrats financiers, à une vision complète et cohérente des dépenses de l’État, qui forment un ensemble hétérogène, peu lisible et instable. En outre, les crédits budgétaires ne retracent qu’une partie du financement de certaines politiques publiques, qui passe aussi par des dépenses fiscales, des rattachements de fonds de concours, l’affectation de taxes à des opérateurs ou un recours croissant aux fonds sans personnalité juridique. Ces contournements portent atteinte à la cohérence du cadre budgétaire et limitent la capacité du Parlement à appréhender dans leur globalité les enjeux financiers associés à l’action de l’État, notamment sur longue période.

La démarche de performance introduite par la LOLF visait à passer d’une gestion par les moyens à une gestion par les résultats. Son bilan est globalement décevant : l’information produite sur la performance, surabondante mais souvent inopérante pour évaluer l’efficience des politiques publiques, est peu utilisée par le Parlement et insuffisamment connue du grand public.

Elle n’influence que marginalement l’allocation des moyens.

Le dispositif doit selon la Cour être clarifié en distinguant les objectifs de niveau politique et ceux de gestion, et s’inscrire dans un environnement plus global propice à l’efficience de la dépense, avec une plus grande responsabilisation des gestionnaires, et la mise en œuvre régulière de revues de dépenses ou d’évaluations des politiques publiques.