🎼 Il était un petit navire [bis] que la collectivité ne voulait pas laisser naviguer [bis] [ohé ohé… Montego Bay]

Une collectivitĂ©, mĂŞme ultramarine, ne peut instaurer un rĂ©gime d’autorisation prĂ©alable Ă  la circulation des navires en mer : cela contrevient aux articles 17 et 24 de la convention des Nations-Unies sur le droit de la mer signĂ©e le 10 dĂ©cembre 1982 Ă  Montego Bay, lesquels articles sont d’application directe, vient de poser la CAA de Paris.

Cette dĂ©cision prolonge un avis contentieux du Conseil d’Etat rendu cet Ă©tĂ© qui ne portait pas prĂ©cisĂ©ment sur ce point, mais qui confirmait les vastes marges de manĹ“uvre dont disposent en droit le provinces nĂ©o-calĂ©doniennes. 

En l’espèce, il en rĂ©sulte une censure très partielle de la dĂ©cision de la province nĂ©o-calĂ©donienne en question, entraĂ®nant un traitement diffĂ©renciĂ© entre navires français et étrangers qui peut Ă  tout le moins interroger. 


 

 

La CAA de Paris vient de poser que son d’effet direct en droit français deux articles de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (signĂ©e le 10 dĂ©cembre 1982 Ă  Montego Bay), Ă  savoir :

  • l’article 17 de cette convention relatif au droit de passage inoffensif :
    • « Sous rĂ©serve de la Convention, les navires de tous les États, cĂ´tiers ou sans littoral, jouissent du droit de passage inoffensif dans la mer territoriale. »
  • l’article 24 sur les Obligations de l’État cĂ´tier :
    • « 1. L’État cĂ´tier ne doit pas entraver le passage inoffensif des navires Ă©trangers dans la mer territoriale, en dehors des cas prĂ©vus par la Convention. En particulier, lorsqu’il applique la Convention ou toute loi ou tout règlement adoptĂ© conformĂ©ment Ă  la Convention, l’État cĂ´tier ne doit pas : / a) imposer aux navires Ă©trangers des obligations ayant pour effet d’empĂŞcher ou de restreindre l’exercice du droit de passage inoffensif de ces navires ».

 

Source : https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_f.pdf

Il peut en rĂ©sulter des complexitĂ©s cela dit notamment quand se succèdent Ă  peu de milles nautiques de distance, une succession d’Etats cĂ´tiers distincts (pour un exemple Ă©difiant au large du cotentin, voir ici).

NB : sur ces principes conciliĂ©s avec le droit europĂ©en quand se posent des questions de sauvetage en mer MĂ©diterranĂ©e,  voir CJUE, 1er aoĂ»t 2022 – Sea Watch;, affaire C-14/21 (Affaires jointes C-14/21, C-15/21).

En l’espèce, les pouvoirs dĂ©volus Ă  l’Etat CĂ´tier au sens de cette convention ont Ă©tĂ© exercĂ©s par la province des Ă®les LoyautĂ© de Nouvelle-CalĂ©donie.

Cette collectivitĂ© ultramarine a instituĂ© rien de moins qu’un rĂ©gime d’autorisation prĂ©alable de la circulation des navires dans le domaine public maritime.

Cette province se fondait sur les larges pouvoirs qui lui sont attribués par :

  • Le point 1.1. du document d’orientation de l’accord de NoumĂ©a, lequel  stipule que :
    • « (…) le statut coutumier distinguera les biens situĂ©s dans les ” terres coutumières ” (nouveau nom de la rĂ©serve), qui seront appropriĂ©s et dĂ©volus en cas de succession selon les règles de la coutume et ceux situĂ©s en dehors des terres coutumières qui obĂ©iront Ă  des règles de droit commun “. Le point 1.4. du mĂŞme document prĂ©voit : ” L’identitĂ© de chaque Kanak se dĂ©finit d’abord par rapport Ă  une terre./ (…) Les domaines de l’État et du territoire doivent faire l’objet d’un examen dans la perspective d’attribuer ces espaces Ă  d’autres collectivitĂ©s ou Ă  des propriĂ©taires coutumiers ou privĂ©s, en vue de rĂ©tablir des droits ou de rĂ©aliser des amĂ©nagements d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral. La question de la zone maritime sera Ă©galement examinĂ©e dans le mĂŞme esprit ». 
  • le 1er alinĂ©a de l’article 18 de la loi organique du 19 mars 1999 relative Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie :
    • « Sont rĂ©gis par la coutume les terres coutumières et les biens qui y sont situĂ©s appartenant aux personnes ayant le statut civil coutumier. Les terres coutumières sont constituĂ©es des rĂ©serves, des terres attribuĂ©es aux groupements de droit particulier local et des terres qui ont Ă©tĂ© ou sont attribuĂ©es par les collectivitĂ©s territoriales ou les Ă©tablissements publics fonciers, pour rĂ©pondre aux demandes exprimĂ©es au titre du lien Ă  la terre. Elles incluent les immeubles domaniaux cĂ©dĂ©s aux propriĂ©taires coutumiers ».
  • l’article 20 de la mĂŞme loi organique, lequel dispose que :
    • « Chaque province est compĂ©tente dans toutes les matières qui ne sont pas dĂ©volues Ă  l’État ou Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie par la prĂ©sente loi, ou aux communes par la lĂ©gislation applicable en Nouvelle-CalĂ©donie (…) » .
      (les répartitions de compétences étant ensuite précisées par les articles suivants, puis pour ce qui concerne ce dossier par les articles 45 et suivants).

 

Par un jugement n° 2000440 du 17 mai 2021, le Tribunal administratif de Nouvelle-CalĂ©donie a censurĂ© cette dĂ©libĂ©ration de 2020 de la Province des Ă®les LoyautĂ©. La CAA de Paris sur ce point, avant dire droit, a demandĂ© un avis contentieux au Conseil d’Etat, lequel a Ă©tĂ© rendu cet Ă©tĂ© :

 

La Haute Assemblée avait donc en juillet 2022 posé, par cet avis contentieux, que :

  • « 6. La prĂ©servation de l’environnement n’est pas au nombre des compĂ©tences attribuĂ©es respectivement Ă  l’Etat ou Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie par les articles 21 et 22 de la loi organique du 19 mars 1999 relative Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie et aucune disposition de la lĂ©gislation applicable en Nouvelle-CalĂ©donie ne confie cette compĂ©tence aux communes. Il s’ensuit que les provinces de Nouvelle-CalĂ©donie sont compĂ©tentes pour Ă©dicter une rĂ©glementation qui tend Ă  la prĂ©servation de l’environnement, sous rĂ©serve de ne pas porter atteinte Ă  d’autres compĂ©tences attribuĂ©es Ă  l’Etat, Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie ou aux communes.
    « 
    7. En premier lieu, alors mĂŞme que l’Etat est seul compĂ©tent en matière de garanties des libertĂ©s publiques, en vertu du 1° du I. de l’article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 relative Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie, les provinces de Nouvelle-CalĂ©donie, sont compĂ©tentes, en vue de la prĂ©servation de l’environnement, pour, le cas Ă©chĂ©ant, adopter une rĂ©glementation qui soumette certaines activitĂ©s susceptibles d’ĂŞtre exercĂ©es sur le domaine public maritime, notamment Ă  caractère Ă©conomique, Ă  un rĂ©gime de dĂ©claration ou d’autorisation.
    « 
    8. En deuxième lieu, si l’Etat est compĂ©tent en matière de procĂ©dure pĂ©nale et en matière pĂ©nale, respectivement en vertu du 2° du I. et du 5° du II. de l’article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 relative Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie, il rĂ©sulte des dispositions des articles 86, 87 et 157 de la mĂŞme loi organique qu’en matière de protection de l’environnement, les assemblĂ©es des provinces peuvent assortir les infractions Ă  leur rĂ©glementation, d’une part, de peines d’amendes dès lors qu’elles respectent la classification des contraventions et dĂ©lits et, d’autre part, sous rĂ©serve d’une homologation de leurs dĂ©libĂ©rations par la loi, de peines d’emprisonnement qui respectent la classification des dĂ©lits. De surcroĂ®t, ces peines ne doivent pas excĂ©der le maximum prĂ©vu pour les infractions de mĂŞme nature par les lois et règlements de la RĂ©publique et s’agissant des peines d’emprisonnement, jusqu’Ă  l’entrĂ©e en vigueur de la loi d’homologation, seules les peines d’amende et les peines complĂ©mentaires Ă©ventuellement prĂ©vues par la dĂ©libĂ©ration sont applicables. Par ailleurs, il est loisible aux provinces de rappeler que, conformĂ©ment Ă  l’article 86 de la loi organique, les fonctionnaires et agents assermentĂ©s des provinces peuvent constater les infractions Ă  cette rĂ©glementation dans les conditions fixĂ©es par la loi sans prĂ©judice du pouvoir gĂ©nĂ©ral de constatation des infractions des officiers de police judiciaire et des agents de police judiciaire ou du pouvoir spĂ©cial de constatation des infractions douanières par les agents des douanes. Aucune disposition de la loi organique ne fait obstacle Ă  la compĂ©tence des provinces pour instituer une obligation de signalement. Enfin, elles sont compĂ©tentes pour fixer la date d’entrĂ©e en vigueur de dispositions Ă  caractère pĂ©nal, la circonstance qu’Ă  la date prĂ©vue celles d’entre elles qui prĂ©voient des peines d’emprisonnement n’aient pas Ă©tĂ© homologuĂ©es faisant simplement obstacle Ă  ce qu’elles puissent ĂŞtre appliquĂ©es.
    « 
    9. En troisième lieu, les règles du droit domanial des provinces, sous rĂ©serve de la compĂ©tence attribuĂ©e Ă  l’Etat en matière de dĂ©fense nationale, relèvent de la compĂ©tence de la Nouvelle-CalĂ©donie et ressortissent des lois du pays dĂ©libĂ©rĂ©es par le congrès, en application du 31° de l’article 22 et du 7° de l’article 99 de la loi organique. Sur ce fondement a Ă©tĂ© adoptĂ©e la loi du pays n° 2001-017 du 11 janvier 2002 sur le domaine public maritime de la Nouvelle-CalĂ©donie et des provinces. Par ailleurs, en application du 1er bis du III. de l’article 21 et des articles 26 et 99 de la loi organique, la police et la sĂ©curitĂ© de la circulation maritime s’effectuant entre tous points de la Nouvelle-CalĂ©donie ainsi que la sauvegarde de la vie humaine en mer dans les eaux territoriales ont Ă©tĂ© transfĂ©rĂ©es Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie par la loi du pays n° 2009-10 du 28 dĂ©cembre 2009. Son article 2 prĂ©voit que, dans le respect de la rĂ©partition des compĂ©tences entre l’Etat, la Nouvelle-CalĂ©donie et les provinces, la Nouvelle-CalĂ©donie est notamment compĂ©tente pour rĂ©glementer la circulation maritime, entendue comme la navigation maritime, et assurer la police administrative spĂ©ciale destinĂ©e Ă  assurer le respect de cette rĂ©glementation, dĂ©finir les droits et les obligations des navires pilotĂ©s et fixer les règles relatives aux manifestations nautiques. Toutefois, dès lors que la dĂ©termination de l’autoritĂ© compĂ©tente pour Ă©dicter une rĂ©glementation dans un domaine dĂ©pend de la nature de la finalitĂ© qui lui est assignĂ©e, ces dispositions ne font pas obstacle Ă  ce qu’une province Ă©dicte, Ă  des fins de prĂ©servation de l’environnement, ou sur le fondement des compĂ©tences qu’elle tire des articles 45 et 46 de la loi organique en matière de conservation des ressources naturelles des eaux intĂ©rieures et des eaux surjacentes de la mer territoriale, une rĂ©glementation complĂ©mentaire soumettant Ă  un rĂ©gime de dĂ©claration ou d’autorisation, selon qu’ils sont affectĂ©s Ă  une activitĂ© de plaisance, de pĂŞche ou de commerce, assorti de sanctions, l’accès des navires Ă  son domaine public maritime, sous rĂ©serve que cette rĂ©glementation soit compatible avec les dispositions de la loi du pays n° 2001-017 du 11 janvier 2002 et de la loi du pays n° 2009-10 du 28 dĂ©cembre 2009. N’y font pas davantage obstacle les dispositions du 10° de l’article 99 de la loi organique, qui fixent le principe selon lequel une loi du pays doit fixer les principes fondamentaux concernant le rĂ©gime de la propriĂ©tĂ©, des droits rĂ©els et des obligations civiles et commerciales.
    « 
    10. En quatrième et dernier lieu, si la Nouvelle-CalĂ©donie est compĂ©tente en matière de statut civil coutumier, de terres coutumières et palabres coutumiers ainsi que de limites des aires coutumières, en vertu du 5° de l’article 22 de la loi organique, en matière de dĂ©termination des principes directeurs du droit de l’urbanisme, sur le fondement du 21° de l’article 22 de la loi organique, ainsi qu’en matière de droit civil, compĂ©tence transfĂ©rĂ©e par l’Etat Ă  la Nouvelle-CalĂ©donie, en application des articles 26 et 99 de la loi organique, par la loi du pays n° 2012-2 du 20 janvier 2012, ces dispositions ne font pas obstacle Ă  ce qu’une province, en vue de prĂ©server l’environnement dans le respect des usages coutumiers de jouissance, institue des servitudes Ă©cologiques et coutumières ayant pour objet de rĂ©glementer l’accès Ă  la nature dans des zones situĂ©es sur le domaine public maritime ou sur des terres coutumières mises Ă  la disposition de la province.»

 

De larges compétences donc.

Mais ces compétences ont-elles été légalement exercées ? NON car la province doit respecter diverses règles de droit à ce titre :

« 4. Dans l’exercice des compĂ©tences qui leur sont ainsi dĂ©volues par les dispositions prĂ©citĂ©es, les provinces sont tenues de respecter, d’une part, la Constitution, et notamment son prĂ©ambule et son titre XIII, les engagements internationaux de la France et les principes gĂ©nĂ©raux du droit et, d’autre part, les règles Ă©dictĂ©es par l’État dans l’exercice de ses compĂ©tences propres. Les provinces sont Ă©galement tenues de respecter les règles Ă©dictĂ©es par la Nouvelle-CalĂ©donie dans l’exercice des compĂ©tences qui lui sont limitativement dĂ©volues par la loi organique statutaire et, Ă  ce titre, celles Ă©dictĂ©es par les lois du pays. Dans l’exercice des compĂ©tences qu’elles tiennent des dispositions de la mĂŞme loi, les provinces peuvent librement instituer des rĂ©gimes juridiques nouveaux et mettre en oeuvre des politiques qui leur sont propres, alors mĂŞme qu’ils diffèrent de ceux dĂ©cidĂ©s par l’État ou par la Nouvelle-CalĂ©donie, pourvu que, ce faisant, elles respectent les règles et principes rappelĂ©s ci-dessus. »

 

La CAA Ă©numère toutes les règles qui ont Ă©tĂ© respectĂ©es par ladite province, en rĂ©ponse aux moyens soulevĂ©s, et ce d’une manière prĂ©cise (ce qui est logique s’agissant d’une censure seulement partielle de la dĂ©libĂ©ration en cause).

Citons notamment les intéressants points 22 et 23 :

« 22. En premier lieu, les atteintes Ă  la libertĂ© d’aller et de venir, notamment sur le domaine public, Ă  la libertĂ© d’entreprendre et Ă  la libertĂ© du commerce et de l’industrie, constitutionnellement garanties, doivent ĂŞtre justifiĂ©es par un motif d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral et proportionnĂ©es Ă  l’objectif poursuivi, en tenant compte de l’orientation Ă  valeur constitutionnelle fixĂ©e par les points 1.1. et 1.4. du document d’orientation de l’accord de NoumĂ©a, citĂ©s ci-dessus au point 2 du prĂ©sent arrĂŞt.

« 23. En l’espèce, le rĂ©gime d’autorisation ou de dĂ©claration prĂ©alable applicable aux activitĂ©s sur le domaine public maritime de la province des Ă®les LoyautĂ© instituĂ© par la dĂ©libĂ©ration litigieuse en dehors des servitudes Ă©cologiques et coutumières vise Ă  assurer la prĂ©servation de l’environnement et le respect des usages coutumiers, en tenant compte de la situation particulière et des caractĂ©ristiques gĂ©ographiques, dĂ©mographiques et culturelles propres des Ă®les qui la composent. Eu Ă©gard Ă  l’instauration d’un système de servitudes Ă©cologiques et coutumières destinĂ© Ă  concilier tant, selon les termes de l’article 232-7 du code de l’environnement de la province des Ă®les LoyautĂ©, ” l’accès de tous Ă  la nature ” que les pratiques culturelles qui lui sont associĂ©es, le rĂ©gime ainsi crĂ©Ă© opère une conciliation qui n’est pas manifestement disproportionnĂ©e entre ces diffĂ©rents objectifs et ne mĂ©connait ainsi pas les dispositions constitutionnelles garantissant les libertĂ©s susmentionnĂ©es. Le moyen doit donc ĂŞtre Ă©cartĂ©.»

Mais lĂ  oĂą l’arrĂŞt nouveau s’avère vraiment notable, c’est lorsqu’il aborde le moyen tirĂ© de la mĂ©connaissance de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 dĂ©cembre 1982 :

28. Le haut-commissaire de la RĂ©publique soutient que la dĂ©libĂ©ration litigieuse, en instituant un rĂ©gime d’autorisation prĂ©alable de la circulation des navires dans le domaine public maritime de la province des Ă®les LoyautĂ©, mĂ©connait les stipulations de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer relatives au droit de passage inoffensif des navires Ă©trangers.

29. L’article 232-3 du code de l’environnement de la province des Ă®les LoyautĂ©, tel qu’il rĂ©sulte de la dĂ©libĂ©ration litigieuse, prĂ©voit que : ” tout accès de navires au domaine public maritime provincial est soumis Ă  dĂ©claration ou Ă  autorisation ” et que les navires doivent communiquer Ă  chaque mouvement leur itinĂ©raire et leur manifeste aux autoritĂ©s portuaires. L’article 232-5 du mĂŞme code prĂ©voit que tous les navires autres que les navires de transport rĂ©gulier de personnes et de marchandises entre la grande terre et les Ă®les et entre les Ă®les et les bateaux de croisières sont soumis Ă  autorisation, la demande d’autorisation devant ĂŞtre dĂ©posĂ©e par voie Ă©lectronique, accompagnĂ©e de la production ” de la carte de la navigation, de la dĂ©claration de l’Ă©tat du navire, des marchandises transportĂ©es ” et de la prĂ©cision ” du nombre de personnes Ă  bord “, et l’autorisation Ă©tant dĂ©livrĂ©e dans le dĂ©lai d’un mois.

30. Aux termes des stipulations de l’article 17, lesquelles sont d’effet direct, de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, qui a Ă©tĂ© ratifiĂ©e en vertu de la loi n° 95-1311 du 21 dĂ©cembre 1995 et publiĂ©e au Journal officiel de la RĂ©publique française par le dĂ©cret n° 96-774 du 30 aoĂ»t 1996 et qui ne comporte aucune restriction quant Ă  son application en Nouvelle-CalĂ©donie : ” Droit de passage inoffensif. Sous rĂ©serve de la Convention, les navires de tous les États, cĂ´tiers ou sans littoral, jouissent du droit de passage inoffensif dans la mer territoriale. “. Aux termes de l’article 24 de ladite convention : ” Obligations de l’État cĂ´tier. / – 1. L’État cĂ´tier ne doit pas entraver le passage inoffensif des navires Ă©trangers dans la mer territoriale, en dehors des cas prĂ©vus par la Convention. En particulier, lorsqu’il applique la Convention ou toute loi ou tout règlement adoptĂ© conformĂ©ment Ă  la Convention, l’État cĂ´tier ne doit pas : / a) imposer aux navires Ă©trangers des obligations ayant pour effet d’empĂŞcher ou de restreindre l’exercice du droit de passage inoffensif de ces navires ; […] “. Ces stipulations garantissent ainsi un droit de passage inoffensif aux navires Ă©trangers, et non pas seulement une tolĂ©rance, sans prĂ©judice des mesures, prĂ©vues par le 1 l’article 21 de la convention, susceptibles d’ĂŞtre mise en oeuvre par l’État cĂ´tier dans les domaines suivants : ” a) sĂ©curitĂ© de la navigation et rĂ©gulation du trafic maritime ; / (…) / d) conservation des ressources biologiques de la mer ; / e) prĂ©vention des infractions aux lois et règlements de l’État cĂ´tier relatifs Ă  la pĂŞche ; / f) prĂ©servation de l’environnement de l’État cĂ´tier et prĂ©vention, rĂ©duction et maĂ®trise de sa pollution. “. L’article 8 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 dĂ©cembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souverainetĂ© ou de la juridiction de la RĂ©publique française, applicable en Nouvelle-CalĂ©donie en vertu du I de l’article 55 de la mĂŞme loi, dispose en outre que : ” Le droit de passage inoffensif dans la mer territoriale est rĂ©gi par les articles L. 5211-1 Ă  L. 5211-5 du code des transports. “.

31. Le rĂ©gime d’autorisation prĂ©alable de la circulation des navires dans le domaine public maritime de la province des Ă®les LoyautĂ© instituĂ© par la dĂ©libĂ©ration litigieuse doit, eu Ă©gard aux contraintes administratives qu’il fait peser sur les navires Ă©trangers, ĂŞtre regardĂ© comme ayant pour consĂ©quence d’entraver le passage inoffensif des navires Ă©trangers dans la mer territoriale et de leur imposer des obligations ayant pour effet d’empĂŞcher ou de restreindre l’exercice de ce droit de passage inoffensif au sens et pour l’application des stipulations, citĂ©es au point 30, de l’article 24 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.

32. Le haut-commissaire de la RĂ©publique en Nouvelle-CalĂ©donie est donc fondĂ© Ă  soutenir que les dispositions des articles 232-3 et 232-5 du code de l’environnement de la province des Ă®les LoyautĂ©, rĂ©sultant de l’annexe Ă  la dĂ©libĂ©ration n° 2020-45/API du 30 juin 2020 de l’assemblĂ©e de la province des Ă®les LoyautĂ© auquel renvoie l’article 1er de cette dernière, sont illĂ©gales en tant qu’elles s’appliquent aux navires Ă©trangers et doivent, dans cette limite, ĂŞtre annulĂ©es.

D’oĂą une censure très partielle, fondĂ©e seulement sur ce point prĂ©cis (censure partielle cependant qui entraĂ®ne une distorsion, une rupture d’Ă©galitĂ©, entre navires français et Ă©trangers, ce qui Ă  tout le moins interroge).

Source :

CAA de Paris, 10 janvier 2023, n° 21PA04622, C+