Les primes irrégulières (et autres avantages collectivement acquis), ou supposées telles, car non fondées avant 1984, pour les agents territoriaux, forment un problème aussi récurrent que délicat en termes de sanctions, sur lequel le juge financier, dans le cadre de la responsabilité financière des gestionnaires publics (RFGP) s’est beaucoup penché, avec des sanctions désormais fondées sur l’infraction de l’article L. 131-9 du CJF, ce qui laisse à la défense quelques marges de manoeuvre dans certains cas (I).
C’est dans ce cadre que la Cour des comptes a rendu un arrêt, qui nous semble sévère sur plusieurs points, et confortatif du droit antérieur sur d’autres, portant sur la gestion de l’École des beaux-arts de Nantes Saint-Nazaire (II) dont on peut retenir à titre principal les points suivants :
- la Cour estime que la règle de transfert des primes avec le transfert des agents s’applique aux structures intercommunales (certes) mais qu’aucune règle de droit ne le prévoit pour les EPCC (établissements publics de coopération culturelle), point qui à tout le moins pourrait être débattu
- prévaut une interprétation très stricte de la possibilité pour un ordonnateur de se retrancher derrière des instructions reçues quand celles-ci ne sont pas exactement reçues de la hiérarchie ou ne prennent pas exactement la forme prévue par le Code ou émanent de l’organe délibérant du membre de l’établissement et non de l’organe de l’établissement lui-même (et même la formulation retenue pourrait-elle soulever des débats pour le cas où cela émanerait de l’organe délibérant d’un EPCC…)
I. Rappel des épisodes précédents
Les primes irrégulières (et autres avantages collectivement acquis), car non fondées avant 1984, pour les agents territoriaux, forment un problème aussi récurrent que délicat en termes de sanctions, tant celles-ci s’avèrent multiples (illégalité administrative ; parfois concussion au pénal ; cas de remboursements non sans limites…).
Mais quand, au nombre de ces sanctions, on aborde le cadre des poursuites devant la Cour des comptes, se pose la question de l’infraction financière potentiellement commise : celle de l’article L. 131-12 du CJF… ou « l’infraction balai » de l’article L. 131-9 de ce même code ? Or, en ce domaine, les fondements des poursuites se suivent et ne se ressemblent pas.
Celles-ci ont longtemps été fondées sur l’article L. 131-12 du CJF… et, sauf intérêt personnel avéré de l’ordonnateur, la Cour des comptes, à la suite de l’arrêt Richwiller de la CAF, sanctionne désormais de tels cas sur le fondement de l’article L. 131-9 du CJF, ce qui entraîne de nombreuses conséquences.
Notamment, les poursuites sur le fondement de l’article L. 131-9 du CJF pour les primes irrégulières mais payées de bonne foi vont permettre d’échapper aux sanctions les ordonnateurs concernés quand les sommes, par rapport aux budgets concernés, restent in fine modiques ou quand les circonstances de l’espèce ne semblent pas prouver que la faute commise a été réellement grave.
Sur tous ces points, voir surtout les sources que voici : CAF, 20 juin 2025, Commune de Richwiller, n° 2025-04 et Cour des comptes, 5 septembre 2025, CDG 38, n°S-2025-1360. Pour accéder à ces arrêts, à notre analyse détaillée et à des vidéos, voir ici. Ces positions ont été spectaculairement confirmées ensuite par Cour des comptes, 12 décembre 2025, COMMUNE D’ÉCHIROLLES (ISÈRE), n° S-2025-1836 et par CAF, 12 décembre 2025, SAINT-LOUIS AGGLOMÉRATION (SLA), arrêt n° 2025-06 (affaire n° CAF-2025-02. Sur ces derniers points, voir ici.
Attention :
- cela ne veut pas dire qu’il n’y aura pas de poursuites en cas de prime ou d’avantage versé quoique non acquis avant 1984… cela veut dire que les poursuites auront désormais lieu sur le fondement de l’article L. 131-9 du CJF (avec donc une sanction uniquement en cas de faute grave entraînant un préjudice financier significatif, au sens subtil de ce régime;.. voir nos nombreux articles à ce sujet)
- le juge financier exige une délibération précise avant 1984 en ce domaine, là où le juge administratif de droit commun s’avère plus souple et admet d’autres moyens de preuve preuve (cf. p. ex. CAA Paris, 18 novembre 2022, n° 22PA04123).
- le régime propre aux agents de droit privé reste fort différent.
II. Un arrêt sévère
C’est dans ce cadre que la Cour des comptes a rendu un arrêt, qui nous semble sévère sur plusieurs points, et confortatif du droit antérieur sur d’autres, portant sur la gestion de l’École des beaux-arts de Nantes Saint-Nazaire.
Les faits reprochés portaient sur le versement aux agents de l’établissement public d’un complément indemnitaire, dénommé « prime de service public ».
La Cour a jugé que le versement de la prime était irrégulier, qu’il s’agissait d’une faute grave et que ce versement avait occasionné un préjudice financier significatif pour l’école.
Le directeur soutenait, pour sa défense, qu’il devrait bénéficier des dispositions des articles L. 131-5 et L. 131-6 du code des juridictions financière sur l’exonération de responsabilité. La Cour n’a pas fait droit à ces moyens. Elle a d’abord rappelé qu’en sa qualité de directeur, et donc d’ordonnateur, d’un établissement public de coopération culturelle autonome, il n’était pas placé sous l’autorité de l’administration de Nantes Métropole. Elle a ensuite considéré qu’il n’avait pas reçu d’ordre écrit lui demandant de maintenir la prime et qu’il ne pouvait pas plus se prévaloir de l’existence d’une délibération préalable de l’organe délibérant.
A noter :
- les poursuites ont bien lieu sur le fondement de l’article L. 131-9 du CJF et non de l’article L. 131-12 (ce qui est normal depuis l’arrêt Richwiller de la CAF mais cette confirmation est bonne à prendre)
- la Cour estime que la règle de transfert des primes avec le transfert des agents s’applique aux structures intercommunales (certes) mais qu’aucune règle de droit ne le prévoit pour les EPCC (établissements publics de coopération culturelle), point qui à tout le moins pourrait être débattu
- la Cour confirme son interprétation stricte de la possibilité pour un ordonnateur de se retrancher derrière des instructions reçues quand celles-ci ne sont pas exactement reçues de la hiérarchie ou ne prennent pas exactement la forme prévue par le Code ou émanent de l’organe délibérant du membre de l’établissement et non de l’organe de l’établissement lui-même (et même la formulation retenue pourrait-elle soulever des débats pour le cas où cela émanerait de l’organe délibérant d’un EPCC…) :
- « 36. La défense de M. X soutient qu’il pourrait bénéficier des dispositions prévues aux articles L. 131-5 et L. 131-6 du CJF relatives à la dispense de peine.
« 37. En premier lieu, en sa qualité d’ordonnateur et de directeur d’un EPCC autonome, M. X n’était pas placé sous l’autorité de l’administration de Nantes Métropole, y compris de son directeur général des services. Il ne peut donc bénéficier des dispositions de l’article L. 131-5 du CJF.
« 38. En deuxième lieu, il est constant, d’une part, que M. X n’a pas reçu d’ordre écrit émanant d’une autorité mentionnée aux 1° à 15° de l’article L. 131-2 du CJF lui demandant de maintenir les versements de la prime. Il en résulte qu’il n’est pas fondé à se prévaloir du 1° de l’article L. 131-6 du CJF.
« 39. D’autre part, M. X soutient que la délibération du 9 octobre 2019 précitée, à la rédaction de laquelle il n’aurait pas participé, aurait constitué, pour lui, un ordre de maintenir la prime de service public. Toutefois, les faits reprochés ne portent pas sur la délibération de 2019 mais sur les versements effectifs de la prime, lesquels ont bien été réalisés sur ordre de M. X. De plus, si aux termes du 2° de l’article 131-6 du CJF, « les justiciables ne sont passibles d’aucune sanction s’ils peuvent exciper […] D’une délibération préalable d’un organe délibérant d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales mentionné à l’article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales […] », l’EBANSN ni une collectivité territoriale, ni un groupement de collectivités au sens de l’article L. 5111-1, M. X ne peut pas davantage se voir appliquer les dispositions exonératoires du 2° de l’article L. 131-6 du CJF.»
- « 36. La défense de M. X soutient qu’il pourrait bénéficier des dispositions prévues aux articles L. 131-5 et L. 131-6 du CJF relatives à la dispense de peine.
- la Cour maintient son exigence d’une délibération ad hoc dont il a été signalé, ci-avant, que cette position n’est pas celle du juge administratif de droit commun
- la Cour quand elle se sait sévère se rachète en étant généreuse dans le quantum de la peine. En l’espèce, prenant en compte diverses circonstances, notamment atténuantes, elle a infligé à l’ancien directeur général une amende de 1 000 euros.
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