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Open bar des plans d’eau : la goutte de trop… face au principe de non-régression
Le Conseil d’Etat vient de valider l’arrêté ministériel du 9 juin 2021 qui avait révisé les règles d’entretien et de vidange des plans d’eau. Il n’a pas bousculé l’arrêté d’un IOTA. Mais il a glissé au sein de son arrêt de très nombreuses précisions, au point que la lecture de cette longue décision tend à la pêche juridique miraculeuse.
La vidange d’un plan d’eau est soumise à procédure d’autorisation ou de déclaration (dite « Loi sur l’eau ») au titre des dispositions de l’article R. 214-1 du code de l’environnement.
Nous sommes donc dans le cadre de l’article L. 214-2 du code de l’environnement, régissant les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) réalisés à des fins non domestiques et ayant — très schématiquement — un impact sur les eaux.
Au sein de cet article R. 214-1 du code de l’environnement., la rubrique 3.2.3.0. de la nomenclature de cet article est ainsi rédigée :
« 3.2.3.0. Plans d’eau, permanents ou non :
1° Dont la superficie est supérieure ou égale à 3 ha (A) ;
2° Dont la superficie est supérieure à 0,1 ha mais inférieure à 3 ha (D).
Ne constituent pas des plans d’eau au sens de la présente rubrique les étendues d’eau réglementées au titre des rubriques 2.1.1.0., 2.1.5.0. et 3.2.5.0. de la présente nomenclature, ainsi que celles demeurant en lit mineur réglementées au titre de la rubrique 3.1.1.0.
« Les modalités de vidange de ces plans d’eau sont définies dans le cadre des actes délivrés au titre de la présente rubrique.»
Pour accéder à la définition SANDRE (Service d’Administration Nationale des Données et Référentiel sur l’Eau) des plans d’eau, voir :
Le f) de l’article 3 du décret du 30 juin 2020 avait modifié cette nomenclature en :
- modifiant cette rubrique 3.2.3.0 relative aux plans d’eau (et, donc, sont soumis à autorisation les plans d’eau dont la superficie est supérieure à 3 hectares et que relèvent de la déclaration les plans d’eau dont la superficie est comprise en 0,1 et 3 hectares).
- supprimant la rubrique 3.2.4.0 relative aux vidanges de plans d’eau, qui dispensait de toute formalité les vidanges des piscicultures mentionnées à l’article L. 431-6 du code l’environnement.
Naturellement les pisciculteurs n’ont pas été tous ravis de cette seconde évolution.
La rubrique 3.2.3.0. de la nomenclature, ainsi révisée, de cet article R. 214-1 du code de l’environnement, précité, s’achevait par la mention :
« Les modalités de vidange de ces plans d’eau sont définies dans le cadre des actes délivrés au titre de la présente rubrique.»
Ces modalités de vidange, MAIS AUSSI D’AUTRES PRESCRIPTIONS TECHNIQUES, ont été encadrées par un arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables à ces plans d’eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange, relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement (NOR : TREL2018473A) :
- https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2021/6/9/TREL2018473A/jo/texte
- JORF n°0189 du 15 août 2021
(texte n° 2) - Extrait du Journal officiel électronique authentifié PDF – 304 Ko
Cet arrêté fixe les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau et à leur vidange.
La notice officielle de cet arrêté, très complète, résumait bien le contenu dudit arrêté :
« Ces prescriptions sont applicables à tout ouvrage ou installation soumis à la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature « eau » relative aux plans d’eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange de ces plans d’eau, sans préjudice de l’application des prescriptions fixées au titre d’autres rubriques de la nomenclature précitée et d’autres législations. Le présent arrêté fait suite à l’intégration des vidanges de plans d’eau dans la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature « eau » relative aux plans d’eau par le décret n° 2020-828 du 30 juin 2020 modifiant la nomenclature et la procédure en matière de police de l’eau. Il abroge les deux arrêtés de prescriptions générales précédents du 27 août 1999 relatifs l’un à la création de plans d’eau et l’autre aux vidanges de plans d’eau. Les plans d’eau en lit mineur visés par le présent arrêté sont ceux barrant à la fois le lit mineur et une partie du lit majeur d’un cours d’eau. Les dates d’interdiction de remplissage d’un plan d’eau visées dans le présent arrêté ne font pas opposition à d’éventuelles prescriptions au titre de la sécheresse prises localement. L’application des dispositions de cet arrêté aux plans d’eau existants est précisée à l’article 1er. La date du 30 août 1999 citée dans cet article correspond à la date d’entrée en vigueur de l’arrêté du 27 août 1999 de prescriptions générales précédemment applicable aux déclarations de plan d’eau et abrogé par le présent arrêté (arrêté du 27 août 1999 portant application du décret n° 96-102 du 2 février 1996 et fixant les prescriptions générales applicables aux opérations de création de plans d’eau soumises à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l’environnement et relevant des rubriques 3.2.3.0 (2°) de la nomenclature annexée au décret n° 93-743 du 29 mars 1993 modifié). »
Voir surtout ensuite la foire aux questions diffusée par le Ministère de la transition écologique :
Les Préfectures ont souvent mis en place des pages Internet dédiées à ces questions. Voici par exemple ce qui est mis en ligne par la Préfecture de Loir-et-Cher qui a mis (ces gens là ne font pas de manières) en ligne les informations suivantes (et très instructives ; j’ignorais tout des « vidanges moine » !) :
Avec, donc, pour le Loir-et-Cher, toujours à titre d’illustration, les formulaires que voici :
- formulaire vidange plan d’eau PDF – 0,09 Mb – 23/01/2023
- formulaire vidange « moine » Télécharger AP 9 juin 2021 PDF – 0,16 Mb – 17/01/2022
Voici les équivalents dans deux autres départements, à titre d’illustration, avec à chaque fois quelques éléments communs mais aussi des différences intéressantes :
- https://www.correze.gouv.fr/Action-de-l-Etat/Environnement/Police-de-l-eau/Plans-d-eau/Les-vidanges
- https://www.territoire-de-belfort.gouv.fr/Actions-de-l-Etat/Environnement/Eau/Plans-d-eau/Les-vidanges-des-plans-d-eau
L’arrêté précité du 9 juin 2021 fixant les règles d’entretien et de vidange des plans d’eau a été attaqué devant le Conseil d’Etat par divers requérants.
Or, la Haute Assemblée vient de rejeter ces recours.
Passons rapidement sur les moyens de légalité externe, qui n’étaient pas très solides (à l’exception de l’absence de la signature du Ministre en charge de l’agriculture, vite rejeté par le Conseil d’Etat alors que ce moyen me semblait sérieux vu l’activité piscicole en question).
Les requérants soulevaient une exception d’illégalité du décret du 30 juin 2020, qui est rejetée ainsi par le Conseil d’Etat (la fin de l’avant-dernière phrase du point 22 m’interroge un peu, je l’avoue ; le point 23, lui, me semble évident) :
« 21. Il résulte des dispositions de l’article L. 214-2 du code l’environnement que la nomenclature que le législateur a chargé le pouvoir réglementaire d’établir par décret en Conseil d’Etat concerne toutes les installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l’eau, qu’ils appartiennent ou soient exploités par des personnes publiques ou privées.
« 22. Ainsi qu’il est dit au point 7, la suppression par le décret du 30 juin 2020 de l’ancienne rubrique 3.2.4.0 relative aux vidanges des plans d’eau conduit à soumettre ces vidanges aux prescriptions édictées au titre de la rubrique 3.2.3.0. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, qui ne peuvent, en tout état de cause, invoquer un droit acquis au maintien de la réglementation antérieure, les dispositions relatives à cette dernière rubrique, qui prévoient que les modalités de vidange des plans d’eau sont définies dans le cadre des actes délivrés au titre de cette rubrique, n’ont ni pour objet ni pour effet de soumettre les vidanges des plans d’eau à autorisation. Les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que l’arrêté attaqué soumettrait illégalement les vidanges des plans d’eau à autorisation.
« 23. Les requérants, qui ne précisent pas en quoi l’inclusion des vidanges des plans d’eau dans le champ de la rubrique 3.2.3.0 serait dépourvue de fondement technique, ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions du décret du 30 juin 2020 ayant modifié sur ce point la nomenclature seraient injustifiées et porteraient atteinte au droit de propriété. »
Passons ensuite sur une atteinte évoquée au droit de propriété alors que la délivrance d’autorisations par l’Etat au titre de la police des eaux ‘(ou de tout autre régime d’ailleurs) ne confrère en rien un tel droit.
Sur le contrôle des motifs, ensuite, à noter ce point 25 :
« 25. En deuxième lieu, les prescriptions fixées par l’arrêté attaqué ne portent pas, par elles-mêmes, une atteinte excessive au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre des exploitants piscicoles ou agricoles, ni à l’intérêt général agricole invoqué par l’association nationale des producteurs de noisettes et autres, ni au principe d’égalité entre les professionnels de différents secteurs d’activité, alors, au demeurant, que son article 1er permet au préfet d’aménager ces prescriptions en cas de difficultés sérieuses d’ordre technique ou lorsqu’elles sont manifestement disproportionnées au regard de la sensibilité et des enjeux de la préservation du milieu. Elles ne méconnaissent pas non plus les objectifs assignés par les dispositions de l’article L. 211-1 du code de l’environnement à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et en particulier ceux tenant à la valorisation de l’eau comme ressource économique, à la promotion d’une politique active de stockage de l’eau et à la promotion de l’utilisation des eaux de pluie en remplacement de l’eau potable.»
Plus significatif est le point que voici justifiant que le régime piscicole ne soit pas, ne soit plus, mis à part :
« 26. En troisième lieu, si les requérants soutiennent que les étangs piscicoles et certains plans d’eau créés pour les besoins de l’activité agricole devraient être exclus de la réglementation applicable aux plans d’eau au motif qu’ils n’auraient aucun impact négatif sur l’environnement et les milieux aquatiques et contribueraient, au contraire, au maintien de la biodiversité et à la lutte contre le réchauffement climatique et à la souveraineté alimentaire de la France, il ressort des pièces du dossier que ces étangs, s’ils sont susceptibles d’avoir des effets bénéfiques pour l’environnement, présentent également des risques d’altération de la quantité et de la qualité des eaux, qui justifient qu’ils soient intégrés à la nomenclature relative aux plans d’eau et puissent faire l’objet des prescriptions techniques prévues par l’arrêté attaqué. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 110-1 du code de l’environnement.
Le principe de non régression a été soulevé, mais rejeté car non détaillé dans son argumentation selon la Haute Assemblée du moins.
C’est ensuite que ce contentieux donne l’occasion d’avoir des précisions sur ce nouveau régime.
- L’article 1er de l’arrêté attaqué prévoit que ses dispositions sont applicables, lorsqu’elles le précisent, aux plans d’eau existants relevant du régime de l’autorisation au titre de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature, aux plans d’eau existants relevant du régime de la déclaration au titre de la même rubrique régulièrement construits à partir du 30 août 1999 et aux projets de plans d’eau dont le dossier de déclaration ou de demande d’autorisation a été déposé avant la date d’entrée en vigueur de l’arrêté. Il prévoit également que les dispositions de l’arrêté peuvent être aménagées par le préfet en cas de difficultés sérieuses d’ordre technique ou lorsqu’elles sont manifestement disproportionnées au regard de la sensibilité et des enjeux de la préservation du milieu.
Le Conseil d’Etat précise que ce régime n’est pas une règle ou prescription nouvelle au sens des dispositions de l’article R. 211-8 du code de l’environnement et, surtout, que bien sûr « les installations, ouvrages, travaux ou activités qui existaient sans avoir fait l’objet d’une autorisation ou d’une déclaration peuvent continuer à fonctionner [MAIS SANS ETRE] pour autant soustraits au régime de la police de ces installations »… et que pour autant cela n’est pas contraire aux dispositions de l’article L. 214-6 du code de l’environnement permettant aux propriétaires de conserver leurs droits d’antériorité pour les ouvrages existant avant l’entrée en vigueur de la loi sur l’eau du 4 janvier 1992. - Le Conseil d’Etat, examinant l’article 2 de l’arrêté, a posé que celui-ci :
- « a pu, sans porter atteinte au principe d’égalité, prévoir que ne sont pas concernées par les prescriptions qu’il fixe les piscicultures relevant de la rubrique 2130 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement, dont les seuils sont fixés selon le volume de production, dès lors, d’une part, que ces dernières présentent des caractéristiques et ont des effets sur l’environnement différents de ceux des étangs piscicoles empoissonnés dans lesquels est pratiqué un élevage extensif et qui constituent, à ce titre, des plans d’eau relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l’eau et les milieux aquatiques, avec des seuils appréciés selon la surface de l’étang, et, d’autre part, que si les ouvrages et installations nécessaires à l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement ayant un impact sur le milieu aquatique ne sont soumis qu’aux règles de procédure instituées par la législation propre à ces installations classées, ils doivent, en revanche, respecter les règles de fond prévues, notamment, par les dispositions du code de l’environnement relatives aux objectifs de qualité et de quantité des eaux. Les requérants ne sont pas non plus fondés à soutenir que l’article 2 serait entaché d’une erreur d’appréciation en ce qu’il exclut du champ d’application de l’arrêté les stations d’épuration qui, eu égard à leurs caractéristiques et leurs effets sur l’environnement, sont soumises à un régime propre aux systèmes d’assainissement des eaux usées, dans le cadre fixé par la rubrique 2.1.1.0 de la même nomenclature. »
… le dernier moyen sur les STEP/STEU étant un peu gonflé…
- « a pu, sans porter atteinte au principe d’égalité, prévoir que ne sont pas concernées par les prescriptions qu’il fixe les piscicultures relevant de la rubrique 2130 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement, dont les seuils sont fixés selon le volume de production, dès lors, d’une part, que ces dernières présentent des caractéristiques et ont des effets sur l’environnement différents de ceux des étangs piscicoles empoissonnés dans lesquels est pratiqué un élevage extensif et qui constituent, à ce titre, des plans d’eau relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l’eau et les milieux aquatiques, avec des seuils appréciés selon la surface de l’étang, et, d’autre part, que si les ouvrages et installations nécessaires à l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement ayant un impact sur le milieu aquatique ne sont soumis qu’aux règles de procédure instituées par la législation propre à ces installations classées, ils doivent, en revanche, respecter les règles de fond prévues, notamment, par les dispositions du code de l’environnement relatives aux objectifs de qualité et de quantité des eaux. Les requérants ne sont pas non plus fondés à soutenir que l’article 2 serait entaché d’une erreur d’appréciation en ce qu’il exclut du champ d’application de l’arrêté les stations d’épuration qui, eu égard à leurs caractéristiques et leurs effets sur l’environnement, sont soumises à un régime propre aux systèmes d’assainissement des eaux usées, dans le cadre fixé par la rubrique 2.1.1.0 de la même nomenclature. »
- passons ensuite sur divers moyens qui n’ont pas vocation à retenir l’attention me semble-t-il.
- le Conseil d’Etat apporte ensuite une précision importante sur le fait que ne sont pas interdites les créations de plan d’eau dans les zones humides (pas plus que celles-ci seraient limitées à la restauration desdites zones) :
- « 37. Aux termes de l’article 4 de l’arrêté attaqué : » L’implantation d’un plan d’eau en zone humide ne peut intervenir que s’il participe à l’opération de restauration de la zone humide, ou dès lors que le projet de création du plan d’eau respecte les conditions suivantes : / – la création du plan d’eau répond à un intérêt général majeur ou les bénéfices escomptés du projet en matière de santé humaine, de maintien de la sécurité pour les personnes ou de développement durable l’emportent sur les bénéfices pour l’environnement et la société liés à la préservation des fonctions de la zone humide, modifiées, altérées ou détruites par le projet ; / – les objectifs bénéfiques poursuivis par le projet ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés, être atteints par d’autres moyens constituant une option environnementale sensiblement meilleure ; / – les mesures de réduction et de compensation de l’impact qui ne peut pas être évité, sont prises en visant la plus grande efficacité « .
- « 38. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions, qui visent à améliorer la préservation des milieux humides naturels et éviter l’altération de ces zones lors de la création de plans d’eau, tout en permettant la conciliation des différents usages de l’eau, n’ont pas pour effet d’interdire dans tous les cas la création d’un plan d’eau en zone humide et ne subordonnent pas la création d’un plan d’eau dans une zone humide à la seule condition qu’il contribue à la restauration de cette zone. Elles ne circonscrivent pas non plus l’intérêt général aux avantages du projet pour l’environnement. Les moyens tirés de ce que ces dispositions seraient discriminatoires et porteraient une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre des pisciculteurs, des producteurs de noisettes et des autres professionnels dont l’activité agricole requiert la création de plans d’eau en zone humide ne peuvent donc qu’être écartés.»
- autre précision visant à « tordre le cou à un canard » (i.e. couper court à une idée fausse) :
- « contrairement à ce que soutiennent les requérants, tous les plans d’eau ne sont pas tenus d’être équipés d’un dispositif de dissipation de l’énergie, l’installation d’un tel dispositif n’étant prévue que sur les digues munies d’un déversoir de crue, lequel n’est obligatoire que pour les plans d’eau susceptibles de subir une montée en charge.»
- l’obligation pour les digues de comporter une » revanche » minimale de 40 cm au-dessus de la cote normale d’exploitation tient bien compte de la hauteur des crues que sont susceptibles de connaître la plupart des plans d’eau. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la fixation de cette hauteur serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
- Il y a bien « possibilité de dispense lorsque le dispositif de prévention des crues prescrit par [l’article 1er] n’apparaît d’aucune utilité ».
- lors du rejet des moyens contre l’article 8 de l’arrêté, voici les formulations utilisées par le Conseil d’Etat, desquelles quelques enseignements pourront être tirés (je ne cite que les points notables) :
- 44. […] il résulte de ces dispositions que si, contrairement à ce qui est expressément prévu pendant la période estivale d’interdiction de prélèvements, aucune dérogation n’est prévue pendant la période hivernale pour les prélèvements qui seraient nécessaires au bon fonctionnement des piscicultures, les dates fixées peuvent être adaptées par le préfet en fonction des circonstances particulières. […]
- « […] les dispositions du sixième alinéa de l’article 8 de l’arrêté attaqué, qui se bornent à se référer à la définition du » débit minimal » donnée au premier alinéa du I de l’article L. 214-18, n’ont pas pour effet d’étendre aux plans d’eau le champ d’application de cet article.»
- « les plans d’eau nouvellement créés [devront bien donner lieu à] prescriptions quant à l’installation du point de prélèvement.
- l’article 9 de l’arrêté attaqué porte sur les dispositifs en matière de restitution « de l’eau à l’aval dans un cours d’eau hors surverse » lesquels, sous réserve de quelques exceptions, doivent être (et devaient déjà l’être auparavant…) « équipé de dispositifs permettant que les eaux restituées au cours d’eau le soient dans des conditions de qualité et de température proches de celles du cours d’eau naturel » (ce qui favorise les systèmes de type moine — précité — , dérivation souterraine ou siphon). Le Conseil d’Etat refuse sur ce point toute dérogation relative aux étangs piscicoles (et rejette d’autres moyens qui ne retiendront pas l’attention).
- Voir aussi pour les dispositifs destiné à limiter le départ des sédiments lors des vidanges, les points 52 et suivants de l’arrêt du Conseil d’Etat.
- le Conseil d’Etat confirme que le préfet a bien la possibilité d’aménager les prescriptions fixées par l’article 16 (digues) qui ne seraient pas adaptées à certains plans d’eau.
- les autres moyens, certes nombreux, ne semblent pas voués à, utilement, prolonger l’ampleur de cet article déjà trop long.
Le droit est maintenant clair, et accessoirement précisé sur divers points. Reste à l’appliquer, dans un domaine fort sensible et parfois rétif à mettre en oeuvre celles-ci.
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