Survol du rapport Woerth (technique ; très complet ; ambitieux en réalité ; à rapprocher du rapport Ravignon)

Après le rapport Ravignon, voici le « Rapport Woerth » en matière de décentralisation (1/). 

Ce rapport Woerth s’avère très différent du rapport Ravignon, certes. Mais il est vain (et surtout erroné) de les opposer (2/), tant ils sont complémentaires et, assez souvent, convergent. 

Ce rapport Woerth technique, mais ambitieux (3/). Surtout en l’état de ce qu’il est possible politiquement de réformer dans les deux ans à venir. Oui il semble avoir déplu pour certains points au sein de certaines composantes de la majorité, mais c’est en raison du fait que certaines propositions ne vont pas entièrement dans le sens des propos tenus ou soutenus par le Président de la République. Cette liberté, au contraire, renforce la crédibilité des opinions formulées dans ce rapport. 

Ce rapport vaut tout d’abord par ses intéressants constats (4/) et son refus de certaines solutions (5/). 

Il comporte surtout 51 propositions (6/) que nous passons ici en revue et qui méritent vraiment qu’on s’y attarde, point par point. 

 

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1./ Deux rapports pour une même préparation d’artillerie, avant une grande offensive législative 

 

C’est une double et vaste préparation d’artillerie que le Gouvernement a prévu en prélude à sa future grande offensive de réforme de la décentralisation.

Premier grand coup : le très intéressant « rapport Ravignon »., diffusé hier et que, hier, nous commentions ici ce matin tôt :

« Rapport Ravignon »: un chiffre choc et instructif ; un rapport nuancé et constructif

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Avec les 4 points que voici :

• I. Un chiffre choc : 7,5 Mds d’euros (« au moins 6 Md€ pour les collectivités et au moins 1,5 Md€ pour l’État »). Mais avec des dépenses qui ne sont pas toutes résorbables. Certains de ces coûts… ne sont pas des surcoûts
• II. Pour l’auteur de ce rapport, l’enchevêtrement des responsabilités, des compétences et des financements entre l’État et les collectivités territoriales (ou envers les ménages) atteint un niveau de complexité préjudiciable. Mais la confiance de  nos concitoyens sur la qualité de la gestion des collectivités est un élément rassurant.
• III. La réussite de la décentralisation appelle une vaste clarification des responsabilités, des compétences et des moyens des collectivités territoriales, selon les auteurs de ce rapport… mais avec des solutions variées (dont beaucoup, concrètes, sont listées au sein de ce rapport)… la suppression d’une couche du mille-feuille n’étant pas une voie privilégiée par ce rapport
• IV. L’auteur de ce rapport s’attaque aussi au chantier de la nécessaire simplification normative (notamment en matière de marchés publics, de fonction publique, de comptabilité publique, de normes sportives…)

 

2./ Un rapport Woerth très différent du rapport Ravignon, certes. Mais il est vain (et surtout erroné) de les opposer … 

 

Puis voici ce jour qu’est diffusé le fameux rapport remis par l’ancien Ministre Eric Woerth, et que voici :

Rapport Woerth 2024

Ce rapport, j’aurai bientôt le plaisir de le détailler, en vidéo, avec M. Eric Woerth lui-même.

Il est parfois évoqué qu’il faudrait opposer le « rapport Ravignon » et le « rapport Woerth ». S’il s’agit de dire que les angles d’attaque (finances, rationalité et normes d’un côté ; structures et compétences de l’autre), alors oui on peut, sinon les opposer, à tout le moins en souligner les différences d’approche.

Mais les deux rapports convergent :

• pour ne pas vouloir supprimer une couche de collectivité en l’état
• pour être ambitieux
• pour éviter les doublons, les financements croisés et les très nombreux appels à projets ou certains autres dispositifs complexes
• pour rationaliser les compétences de chacun
• pour renforcer et, de nouveau, inciter le processus de création des communes nouvelles qui sont incroyablement non incitées depuis quelques années
• sur de nombreux points y compris l’autonomisation du point d’indice en fonction publique territoriale ou pour diverses questions normatives
• pour être modéré, à tout le moins, dans les critiques financières faites un peu facilement contre les collectivités territoriales

 

 

3./ Un rapport Woerth technique, mais ambitieux. Surtout en l’état de ce qu’il est possible politiquement de réformer dans les deux ans à venir. Oui il semble avoir déplu pour certains points au sein de certaines composantes de la majorité, mais c’est en raison du fait que certaines propositions ne vont pas entièrement dans le sens des propos tenus ou soutenus par le Président de la République. Cette liberté, au contraire, renforce la crédibilité des opinions formulées dans ce rapport. 

 

Ce rapport, il a été évoqué du côté du château qu’il manquerait de souffle. Que l’on nous permette de ne pas partager ce point de vue. A deux ans des municipales, et sans réforme constitutionnelle, un immense chamboule-tout ne pourrait de toute manière aboutir. Surtout que la décentralisation n’a pas été un axe fort de réflexion au plus haut sommet de l’Etat ces dernières années.

Ce rapport semble avoir déplu pour certains points au sein de certaines composantes de la majorité, mais c’est en raison du fait que certaines propositions ne vont pas entièrement dans le sens des propos tenus ou soutenus par le Président de la République :

• mesures ou opinions  financières qui ne sont pas toujours alignées avec celles promues par l’Elysée (point que l’on retrouve aussi dans le rapport Ravignon)
• statut de l’élu ambitieux avec reprise des propositions de loi en cours et non d’un nouveau projet de loi
• limites portées aux ambitions à avoir en termes de différenciation à rebours des discours tenus par le Président de la République (en Corse en septembre 2023 puis devant le Conseil constitutionnel le 4 octobre 2023)
• réformes limitées en matière de nombre d’échelons et de coopération entre eux
• etc. 

Cette liberté, au contraire, renforce la crédibilité des opinions formulées dans ce rapport.

Donc une réforme ambitieuse en l’état du calendrier et des majorités au Parlement… c’est déjà très ambitieux.

 

4./ Constats. 

 

Avec des constats :

• « D’un projet politique, la décentralisation est devenue un processus plus technique, en particulier depuis 20 ans »
• « on « rationalise » l’organisation territoriale pour permettre à chaque collectivité d’atteindre une « taille critique » et promouvoir un service public « performant », dans une frénésie législative et règlementaire ».
• « En découle une lassitude des élus locaux et fonctionnaires territoriaux, qui aspirent à un peu de stabilité.»
• « Le bouleversement écologique remet peu à peu en cause notre modèle économique autant que notre façon d’aménager le territoire. […] Les transitions numériques et démographiques tendent à redessiner notre rapport à chaque territoire.»
• « les attentes des citoyens ont évolué. Un climat de défiance de plus en plus prononcé s’est installé vis-à-vis des institutions comme des élus ».

 

5./ Refus de certaines solutions. 

 

Et le refus de certaines solutions :

• « il faut résister aux sirènes des fausses solutions qui font souvent abstraction de la complexité de la décentralisation»
• « notre organisation territoriale existe déjà, il est vain de vouloir en faire table rase »
• « Au rang des idées reçues se trouve la sempiternelle suppression d’une strate. […] La spécificité française se niche dans l’émiettement communal »
• avec ce passage que j’apprécie particulièrement :
  • « ce partage du pouvoir s’est peu à peu transformé en dilution du pouvoir. C’est l’un des maux de la décentralisation d’aujourd’hui : des compétences qui se superposent, des financements croisés incessants, une volonté d’exister dans tous les domaines de la part des collectivités territoriales comme de l’État. C’est une sorte de puzzle à la française, qui induit de la lenteur, des loupés et une dispersion d’argent public. Cette dilution du pouvoir est un obstacle à ce que la décentralisation soit un projet politique, parce qu’elle noie la responsabilité et dévoie la décision locale. « C’est une habitude bien française de donner le pouvoir aux gens, et de leur contester le droit d’en user » s’écrie Jean Gabin dans Le Président d’Henri Verneuil en 1961.»
    
• puis avec ce constat sur l’attachement de la France à l’Etat et à la figure de ses représentants (certes) dont l’ancien Ministre déduit qu’il ne faut pas aller trop loin face aux sirènes de la différentiation (Corse, Bretagne…). Le passage ci-dessous n’a pas dû beaucoup plaire à l’Elysée :
  • « Cette culture politique française est essentielle pour comprendre la décentralisation. Elle explique que nous sommes l’un des pays européens les moins décentralisés et que nous demeurons attachés à la figure du préfet de département, représentant local de l’État unitaire et garant d’une forme d’égalité de tous sur le territoire. Toute décentralisation qui voudrait faire table rase de cette réalité politique est vouée à l’échec. Cela doit aussi conduire à rejeter toute forme de décentralisation asymétrique à l’anglaise, de droit à l’exception et autres formes de séparatisme. Bien sûr, certaines situations objectivement particulières comme les Outre-mer et la Corse peuvent donner lieu à un cadre juridique spécifique. Les singularités institutionnelles de ces territoires donnent lieu à des travaux en parallèle et ont été exclues du champ de cette mission.»
• s’en suit un passage intéressant sur les nombreux axes au titre desquels la confiance doit être rétablie (entre tous les acteurs, en fait). Voir, sur ce point, les pages 14 à 16 du rapport.

 

6./ Cinquante-et-une propositions. 

 

S’en suivent pas moins de 51 propositions. Les voici (avec quelques points mis en gras et souligné) :

• PROPOSITION 1 : CONSACRER LE RÔLE DU MAIRE COMME « PREMIER MÈTRE » DE L’ACTION PUBLIQUE, EN LUI PERMETTANT D’OBTENIR RAPIDEMENT DES RÉPONSES DE LA PART DES SERVICES DE L’ÉTAT ET DES AUTRES ÉCHELONS, ET D’AIDER LES CITOYENS DANS LEURS DÉMARCHES.
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• PROPOSITION 2 : COMPLÉTER LES COMPÉTENCES DU BLOC COMMUNAL EN MATIÈRE DE LOGEMENT ET D’HABITAT. CONFORTER LA PLACE DU MAIRE DANS L’ATTRIBUTION DE LOGEMENTS SOCIAUX. TRANSFÉRER LES AIDES À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX AUX INTERCOMMUNALITÉS ET EXPÉRIMENTER LA DÉLÉGATION DES AIDES À LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE AUX GRANDES INTERCOMMUNALITÉS VOLONTAIRES.
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• PROPOSITION 3 : CRÉER UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC LOCAL, « SERVICE DÉPARTEMENTAL DES SOLIDARITÉS », PRÉSIDÉ PAR LE PRÉSIDENT DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL, AVEC DES COFINANCEMENTS ET UNE GOUVERNANCE DE L’ÉTAT ET DU DÉPARTEMENT SUR L’ENSEMBLE DES COMPÉTENCES SOCIALES OBLIGATOIRES.
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• PROPOSITION 4 : FAIRE DU DÉPARTEMENT L’ACTEUR PRINCIPAL DE LA PRÉVENTION DE LA PERTE D’AUTONOMIE EN RENFORÇANT SA COMPÉTENCE D’ACCOMPAGNEMENT À DOMICILE, NOTAMMENT À TRAVERS LA DÉCENTRALISATION DE MAPRIMEADAPT’. RECENTRALISER LE FINANCEMENT ET LA TUTELLE DES EHPAD ET DES FOYERS D’ACCUEIL MÉDICALISÉS.
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• PROPOSITION 5 : FAIRE DU DÉPARTEMENT L’ÉCHELON DES RÉSEAUX EN LUI TRANSFÉRANT LA MAJORITÉ DES ROUTES NATIONALES NON CONCÉDÉES, ET EN LUI CONFÉRANT UNE COMPÉTENCE EN MATIÈRE D’EAU.
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• PROPOSITION 6 : RENFORCER LES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS EN MATIÈRE DE PRÉVENTION DES ALÉAS CLIMATIQUES DANS LES TERRITOIRES (RECUL DU TRAIT DE CÔTE, INONDATIONS, RETRAIT-GONFLEMENT DE L’ARGILE, ADAPTATION DE L’AGRICULTURE).
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• PROPOSITION 7 : FAIRE DE LA RÉGION L’ÉCHELON DE LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE EN LUI CONFIANT DES OUTILS DE PLANIFICATION, EN LA FAISANT PARTICIPER AUX CRTE AINSI QU’À LA DÉFINITION DES ZONAGES EN MATIÈRE DE LOGEMENT ET/OU FISCAUX.
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• PROPOSITION 8 : PUISSAMMENT RENFORCER LES PRÉROGATIVES DES RÉGIONS EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE EN FAISANT D’ELLES LE PREMIER PARTENAIRE DES ENTREPRISES DANS LES TERRITOIRES.
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• PROPOSITION 9 : AFFIRMER LE RÔLE DES RÉGIONS DANS LA GESTION DES INFRASTRUCTURES RÉGIONALES STRUCTURANTES (FERROVIAIRES, PORTS, AÉROPORTS).
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• PROPOSITION 10 : IMPLIQUER PLUS FORTEMENT LES RÉGIONS DANS LA STRATÉGIE ET LE FINANCEMENT DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR.
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• PROPOSITION 11 : FAIRE DU BLOC COMMUNAL LE CHEF DE FILE EN MATIÈRE DE SPORT ET LA SEULE COLLECTIVITÉ GESTIONNAIRE D’INFRASTRUCTURES SPORTIVES. TRANSFÉRER AU DÉPARTEMENT LES MUSÉES DE L’ÉTAT, SERVICE À COMPÉTENCE NATIONALE, ET LES ÉQUIPEMENTS CULTURELS RÉGIONAUX.
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• PROPOSITION 12 : METTRE EN PLACE, PAR LA LOI, UNE GOUVERNANCE DURABLE ET PARTAGÉE DES FINANCES LOCALES, ASSOCIÉE À UNE LOI D’ORIENTATION DES FINANCES LOCALES ET DE SIMPLIFICATION, DES CONFÉRENCES ANNUELLES ET PLURIANNUELLES DE FINANCEMENT. CRÉER UN NOUVEL OBSERVATOIRE DES FINANCES PUBLIQUES LOCALES.(qui ne pourrait être d’accord et objectivement, qui osera signaler que le CFL actuel souffre de nombreux défauts ?)
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• PROPOSITION 13 : INSCRIRE EN LOI ORGANIQUE LA NÉCESSITÉ DE DÉFINIR LES MODALITÉS DE PARTAGE DE L’IMPÔT NATIONAL, EN ASSOCIANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.
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• PROPOSITION 14 : MOBILISER LA NOUVELLE GOUVERNANCE DES FINANCES LOCALES POUR MODÉRER LES RECETTES NATIONALES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, VIA UN COULOIR DE RECETTES ET UN RÉGIME D’AUTO- ASSURANCE.
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• PROPOSITION 15 : CRÉER, SOUS LEUR CONTRÔLE, UN SERVICE D’APPUI AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR LES ACCOMPAGNER DANS L’AMÉLIORATION DE LEUR PERFORMANCE ET LA REVUE DE LEURS DÉPENSES.
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• PROPOSITION 16 : CONCENTRER DAVANTAGE LA FISCALITÉ FONCIÈRE, DONT LES DMTO, SUR LE BLOC COMMUNAL ET RENFORCER LES POUVOIRS DE TAUX SUR CERTAINS IMPÔTS.
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• PROPOSITION 17 : RECONFIGURER LE SCHÉMA DE FINANCEMENT DU DÉPARTEMENT GRÂCE À UNE DOTATION DE SOLIDARITÉ FINANÇANT LES COMPÉTENCES SOCIALES OBLIGATOIRES, UNE NOUVELLE FISCALITÉ LOCALE AVEC POUVOIR DE TAUX ET UNE FRACTION DE CSG.
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• PROPOSITION 18 : AFFECTER UNE PART D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS TERRITORIALISÉE ET UNE FRACTION DE CFE AVEC POUVOIR DE TAUX AUX RÉGIONS POUR LES INTÉRESSER AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE.
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• PROPOSITION 19 : RÉFORMER LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT DE L’ÉTAT POUR METTRE FIN AUX ANCRAGES DU PASSÉ ET RENFORCER LA SOLIDARITÉ NATIONALE VIS-À-VIS DES COMMUNES, NOTAMMENT POUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET DU PATRIMOINE CULTUREL.
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• PROPOSITION 20 : RÉNOVER LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT DES EPCI ET DÉVELOPPER LA PÉRÉQUATION HORIZONTALE GRÂCE AUX DMTO.
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• PROPOSITION 21 : MODIFIER L’ARTICLE 21 DE LA CONSTITUTION EN AJOUTANT « ET EN TENANT COMPTE DE L’ARTICLE 72 » AFIN D’AMÉLIORER L’ARTICULATION DU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AVEC CELUI DU PREMIER MINISTRE.
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• PROPOSITION 22 : MODIFIER LA LOI ORGANIQUE SUR LES ÉTUDES D’IMPACT POUR Y IMPOSER LA JUSTIFICATION DE LA NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET LA JUSTIFICATION DE L’INTERVENTION DU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE DU PREMIER MINISTRE PLUTÔT QUE DE CELUI DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.
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• PROPOSITION 23 : REDONNER LA MAIN AUX EMPLOYEURS TERRITORIAUX EN STRUCTURANT UNE « BRANCHE » FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE QUI AURAIT NOTAMMENT LA RESPONSABILITÉ DE L’ÉVOLUTION DU POINT D’INDICE. SIMPLIFIER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DU QUOTIDIEN (RECRUTEMENT, PROMOTION, RÉMUNÉRATION) SOUS L’ÉGIDE DE CETTE NOUVELLE BRANCHE. OBLIGER LES EMPLOYEURS TERRITORIAUX À PLUS DE TRANSPARENCE DANS LEUR GESTION DES RESSOURCES HUMAINES.
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• PROPOSITION 24 : ÉLIRE, LORS D’UN MÊME SCRUTIN AU NIVEAU CANTONAL, LES CONSEILLERS RÉGIONAUX ET LES CONSEILLERS DÉPARTEMENTAUX.

(retour donc du conseiller territorial ; sur ce point, voir ici ; attention politiquement cela ferait basculer nombre de régions, au plus grand bonheur des uns et au plus grand malheur des autres)

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• PROPOSITION 25 : ÉLIRE LES CONSEILLERS DE PARIS ET LES CONSEILLERS MUNICIPAUX DE LYON ET MARSEILLE AU SCRUTIN DE LISTE À DEUX TOURS. MAINTENIR UNE ÉLECTION DES CONSEILLERS D’ARRONDISSEMENT OU DE SECTEUR AU SCRUTIN DE LISTE.(avec donc deux urnes à Paris et Marseille : une pour le conseil d’arrondissement et une pour le conseil municipal ; rappelons que Lyon est encore un cas à part dans le monde des cas à part avec l’élection au SUD des élus métropolitains)
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• PROPOSITION 26 : GÉNÉRALISER L’ÉLECTION AU SCRUTIN DE LISTE PARITAIRE POUR L’ENSEMBLE DES COMMUNES. RÉDUIRE DE 20 % LE NOMBRE DE CONSEILLERS MUNICIPAUX.(diable voici de quoi faire ruer dans les campagnes)
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• PROPOSITION 27 : DONNER UN VÉRITABLE STATUT AUX ÉLUS LOCAUX POUR AMÉLIORER LES CONDITIONS D’EXERCICE DE LEUR MANDAT TEL QUE PROPOSÉ PAR LES PROPOSITIONS DE LOI DÉPOSÉES PAR LES DÉPUTÉS MME VIOLETTE SPILLEBOUT ET M. SÉBASTIEN JUMEL, ET LES SÉNATEURS MME FRANÇOISE GATEL, MM. MATTHIEU DARNAUD, FRANÇOIS-NOËL BUFFET, BRUNO RETAILLEAU ET HERVÉ MARSEILLE(on notera que cette formulation coupe l’herbe sous le pied à ceux qui au Gouvernement voulaient reprendre une partie du contenu de ces propositions de loi…. pour les reprendre dans un projet de loi, pour des raisons politiques).
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