En matière de recours aux Cabinets de conseil, le Sénat campe sur ses positions (dur avec l’Etat ; doux avec les collectivités). Revenons sur ce débat… en 4 temps avant une conclusion un peu personnelle :
- I. Derrière la polémique instrumentalisée, une réalité bien plus nuancée et des paramètres importants, opérationnels (notamment celui de la trop petite taille des cabinets ministériels), que l’on n’évoque guère, hélas
- II. Une mise au carré par nombre de textes
- III. Comparons les solutions prônées par les uns et les autres en 2022
- IV. La proposition de loi, ou l’amusant ping-pong. Le Sénat veut un texte doux pour les collectivités et dur pour l’Etat. En riposte l’A.N. veut une extension de ce régime aux collectivités, pour mieux prendre le Sénat au mot et le pousser dans les cordes. C’est joueur.
- Conclusion : espérons que l’on finira par avoir un texte équilibré. Pour l’instant, on risque d’avoir surtout un texte si lourd que seuls les très grands cabinets de conseil pourront continuer à oeuvrer en ce domaine, au prix de plus de charges administratives qu’il faudra refacturer. Si le but est de chasser les PME (et donc la concurrence) de ce marché et d’alourdir la facture pour le client qu’est l’administration, allez-y, continuez ainsi.
I. Derrière la polémique instrumentalisée, une réalité bien plus nuancée et des paramètres importants, opérationnels (notamment celui de la trop petite taille des cabinets ministériels), que l’on n’évoque guère, hélas
Sur fond de polémiques, mais aussi de jeux politiques, fin 2021, tant l’Assemblée Nationale que le Sénat se sont penchés sur l’intervention des grands cabinets de conseil aux côtés des administrations étatiques. Voir notamment :
- le rapport de l’A.N. à ce sujet :
- le lien vers la page de la Commission d’enquête à ce même sujet au Sénat :
Dire que les achats de prestations intellectuelles par le monde public ont pu donner lieu à quelques débats politiquement instrumentalisés et très, très largement déformés (et je sais vraiment de quoi je parle, nous sommes là au coeur de ma vie professionnelle)… relève de la litote :
- Oui certaines de ces études (pas toutes…) pourraient être techniquement portées par les administrations centrales
- Mais très souvent le portage de ces études souffrirait d’être ainsi porté par les administrations centrales quand justement, et c’est souvent le cas, il s’agit de former un consensus :
- qui dépasse les postures des diverses administrations centrales,
- qui vise à mettre de nombreux acteurs d’accord
- et/ou pour lequel il y aura, pour celui qui aura à présenter les solutions possibles, nombre de coups à prendre de part et d’autres
- OUI certaines prestations sont une externalisation … MAIS ce sont souvent des externalisations :
- soit des prestations informatiques ou techniques pour lesquelles les administrations et, surtout, les cabinets ministériels sont totalement en sous-effectifs.
La Démocratie implique que les personnes que nous élisons mettent en oeuvre leur politique. Mais avec des administrations neutres, dans le système français. Donc on demande de penser les réformes ou d’en affiner les contours aux cabinets ministériels… OUI mais mais la population veut des cabinets ministériels en tous petits effectifs. Sinon ça rue dans les brancards. Alors on fait quoi quand on a des tous petits cabinets ministériels débordés et des administrations centrales qui ne touchent pas à la définition de la politique ? Et bien on externalise certaines prestations intellectuelles stratégiques ou organisationnelles. Et donc on glisse donc vers la tartufferie poujadiste quand à la fois on veut des cabinets ministériels ridiculement petits et des consultations organisationnelles ou stratégiques elles-mêmes très rares et de faibles montants. - soit des domaines qui vont donner lieu à arbitrage politique et pour lesquelles le cabinet ministériel ne veut pas prendre le risque de dire qu’une direction a gagné contre une autre.
- soit des prestations informatiques ou techniques pour lesquelles les administrations et, surtout, les cabinets ministériels sont totalement en sous-effectifs.
- OUI le régime de l’accord cadre avec centrale d’achat peut risquer de favoriser l’entre-soi entre quelques acteurs, mais il est difficile de faire autrement pour être réactif ensuite, au fil des marchés subséquents répondant souvent à des besoins urgents ou ressentis comme tels. D’ailleurs, nombre de ministères mettent plusieurs centrales d’achat en concurrence marché subséquent par marché subséquent ou ont d’autres modes de mise en tension des consultants. Dans ma pratique professionnelle, je ne constate que peu de copinages et, surtout, que fort peu d’indulgence du client final qu’est l’administration centrale envers ses prestataires. Ce qui est loin, loin des clichés de comptoirs.
II. Une mise au carré par nombre de textes
Le Premier Ministre, le 19 janvier 2022, avait signé une circulaire 6329/SG en ce domaine que voici :
Un an après cette circulaire Castex, l’IGF a diffusé une étude en date du 19 janvier 2023, intitulée « Rénovation de l’encadrement du recours aux prestations intellectuelles des cabinets de conseil : Évaluation de la mise en oeuvre de la circulaire du Premier ministre n° 6329/SG du 19 janvier 2022 (rapport n° 2022-M-075-05 », que voici :
En fait, le cas des études de type McKinsey, largement caricaturées pour mieux se payer la tête de l’exécutif, fait parfois office d’arbre cachant la forêt des autres prestations intellectuelles, celles en matière d’informatique n’étant pas des moindres… tout en étant presque toujours utiles et révélatrices de ce que l’administration pourrait parfois produire en interne… et, souvent, pas (non pas pour des raisons techniques mais souvent pour des raisons de personnel, de pilotage, etc.).
C’est donc dans ce domaine, certes moins exposé médiatiquement que les conseils en organisation ou en stratégie, mais tout à fait conséquent en termes de volume et de sensibilité, des prestations informatiques, qu’a été diffusée ensuite en 2023 une autre et importante circulaire de la Première Ministre :
Avec un pilotage ad hoc, une recherche d’internalisation, un futur plan d’action, un suivi particulier… à lire point par point.
Sa lecture, rapide et claire, s’impose au moins pour les acteurs de ce secteur en administration centrale. En voici les principales préconisations :
III. Comparons les solutions prônées par les uns et les autres en 2022
En 2022, d’un point de vue opérationnel, j’avais comparé les solutions du
- rapport de l’A.N. à ce sujet :
- de la circulaire Castex du 19 janvier 2022 que revoici :
- et des de la Commission d’enquête à ce même sujet au Sénat :
J’avais, alors, fait un rapide comparatif des solutions de chacun, que voici en pdf :
… ou au format image :
IV. La proposition de loi, ou l’amusant ping-pong. Le Sénat veut un texte doux pour les collectivités et dur pour l’Etat. En riposte l’A.N. veut une extension de ce régime aux collectivités, pour mieux prendre le Sénat au mot et le pousser dans les cordes. C’est joueur.
Une proposition de loi a ensuite été votée au Sénat, à l’unanimité.
Voir; pour cette « Proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques » :
IV.A. Survol du texte voté en première lecture au Sénat
De cette première lecture au Sénat, retenons :
- une application aux «prestations de conseil réalisées par les prestataires et les consultants pour les administrations » que sont l’’État et ses établissements publics; les autorités administratives et publiques indépendantes, la CDC et les établissements publics de santé.
- pour :
- 1° Le conseil en stratégie ;
- 2° Le conseil en organisation des services et en gestion des ressources humaines ;
- 3° Le conseil en informatique, à l’exclusion des prestations de programmation et de maintenance ;
- 4° Le conseil en communication ;
- 5° Le conseil pour la mise en œuvre des politiques publiques, y compris leur évaluation ;
- 6° Le conseil juridique, financier ou en assurance, à l’exclusion des prestations réalisées par les professionnels mentionnés à l’article 56 de la loi n° 71‑1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, par les experts‑comptables et par les commissaires aux comptes.
- la loi définit ces prestataires, rappellent que ceux-ci conseillent sans décider (certes ! le rappeler est une évidence qui frise l’offense aux acheteurs publics qui sont loin de se laisser dicter quoi que ce soit à ce jour contrairement à ce que l’on raconte de bistrot en bistrot) et que ces prestataires « proposent plusieurs scénarios aux administrations bénéficiaires, s’appuyant sur des informations factuelles et non orientées.»
- l’article 2, I., rappelle une règle de bon sens :
- « I. – Les consultants sont tenus d’indiquer leur identité et le prestataire de conseil qui les emploie dans leurs contacts avec l’administration bénéficiaire et les tiers avec qui ils échangent pour les besoins de leurs prestations. Ils ne peuvent se voir attribuer une adresse électronique comportant le nom de domaine de l’administration bénéficiaire.»
- le II de ce même article règle la question des logos. A ce jour, je me fais remonter les bretelles par mes clients si sur un rapport de restitution il n’y a pas le logo du client. Ce qui est exigé à ce jour deviendrait illégal demain. Soit. Il me semble plus clair, plus transparent en effet, que le logo de l’administration cliente ne soit pas sur les rapports remis par ses prestataires. Citons cet article dans sa version adoptée en première lecture :
- « II. – Le prestataire et les consultants ont l’interdiction d’utiliser tout signe distinctif de l’administration bénéficiaire ou des tiers mentionnés au I dans leurs relations avec ceux‑ci et sur les documents qu’ils produisent pour le compte de l’administration bénéficiaire.»
- Ensuite, l’administration devrait mentionner le travail dont elle a bénéficié, avec des mentions lourdes… Il peut arriver qu’une réforme administrative fasse suite à des années de réflexions, de projets et de contre-projets. Je ne vois pas bien l’intérêt ensuite de tout retracer mais bon… Citons donc le très rigide (pour l’administration, pas pour les consultants) III de cet article 2
- « III. – Lorsqu’un document a été rédigé avec la participation, directe ou indirecte, de consultants, l’administration bénéficiaire y mentionne cette information, précise la prestation de conseil réalisée et le cadre contractuel dans lequel s’inscrit ladite prestation.»
- bien sûr est prévu un rapport annuel (très très précis) puisque l’on demande maintenant aux Gouvernements successifs des milliers de rapports… qui requerront soit des fonctionnaires que l’on ne veut plus payer soit des consultants que l’on ne veut plus faire travailler. Cherchez l’erreur.
- l’article 4 encadre l’écriture et la diffusion des rapports
- l’article 5 « interdit de proposer, de réaliser ou d’accepter une prestation de conseil à titre gracieux », à l’exclusion des actions menées au profit des associations donnant lieu à déduction fiscale. Pour information, je réponds gratuitement à diverses questions de client au moins une heure par jour ouvré. En tant qu’avocat, j’aurais le droit de continuer de le faire, ceci dit… mais pas les consultants ?
- l’article 6 prévoit une évaluation de toute prestation de conseil sur la base d’un modèle fixé par décret. Je sens venir les lourdeurs pour les administrations… là encore. `
- les consultants devront s’exprimer en français… le législateur sur ce point est en retard d’un métro. Cela fait belle lurette que le seul endroit où l’on ne peut plus parler de « benchmark » c’est l’Etat. On y parle, non pas de « comparatif » (qui, par sa simplicité, aurait ma préférence) mais de « parangonnage ». Si je ne parle pas de « parangonnage » quand je travaille pour l’Etat, je passe pour un malotru. Si j’utilise cette expression quand je travaille pour une collectivité, je passe pour un cuistre… Bon… on s’adapte.
- le Ministère de la Fonction publique doit faire un rapport pour chaque ministère avec les ressources utilisables pour faire du conseil « en interne » au sein des administrations centrales ou entre administrations centrales (voire déconcentrées). Cela va être lourd mais je pense le plus grand bien de cette idée vu qu’il est en effet utile de développer cette ingénierie interne. Sauf quand les tensions existent entre administration justement ce qui n’est pas rare.
- notons l’article 9 sur les conflits d’intérêts et la déontologie, article exigeant mais logique
- l’article 10 prévoit une déclaration d’intérêts tant pour le prestataire que pour les consultants, qui promet d’être fort lourde en réalité puisque devront y figurer toutes les mission déjà accomplies dans le secteur depuis 5 ans ce qui risque d’être lourd (des milliers de références à donner pour chaque contrat ? en violation du secret professionnel ???):
- « Avant chaque prestation de conseil, le prestataire et les consultants adressent à l’administration bénéficiaire une déclaration exhaustive, exacte et sincère des intérêts détenus à date et au cours des cinq dernières années. […] »
- « Avant chaque prestation de conseil, le prestataire et les consultants adressent à l’administration bénéficiaire une déclaration exhaustive, exacte et sincère des intérêts détenus à date et au cours des cinq dernières années. […] »
- l’article 11 encadre le démarchage via une déclaration HATVP
- l’article 13 prévoit une batterie de sanctions pour beaucoup de choses…. et l’article 15 prévoit même des cas d’exclusion de la commande publique
- l’article 16 serait ainsi rédigé :
- « La Haute Autorité est préalablement saisie, dans les mêmes conditions, lorsque l’agent public cessant ou ayant cessé ses fonctions depuis moins de trois ans, définitivement ou temporairement, souhaite fournir des prestations de conseil dans le secteur privé lucratif. » ;
- l’article 17 interdirait les réutilisations de données (logique pour certaines informations, discutable pour d’autres information qui sont publiques alors que cette hypothèse n’est pas prévue par ce texte !?)
- obligation de prévoir un audit de sécurité (qui est logique pour les gros contrats mais vraiment imposer cela à une mission ponctuelle à 10 ou 40 K€ mesure-t-on à quel point ce serait bêtement lourd et de nature à ne permettre ces prestations qu’aux géants du secteur ?) :
IV.B. Survol du texte voté en première lecture à l’Assemblée Nationale
L’Assemblée Nationale :
- a exclu l’application de ce régime à la CDC, aux EPIC, et aux plus petits des EP (établissements publics) de l’Etat ou des EPS (établissements publics de santé ; hôpitaux publics donc pour l’essentiel)
- a étendu l’application de cette loi à nombre de collectivités territoriales avec une application aux « régions, aux départements,
aux communes de plus de 100 000 habitants et aux établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants »… Le but est de renvoyer le Sénat dans les cordes… et ses contradictions. Le Sénat veut être dur avec l’Etat qu’il a pris pour cible peu avant ses élections internes… et doux avec les collectivités qui sont son corps électoral. En le prenant au mot mais en étendant aux collectivités ce régime, l’Assemblée nationale met le Sénat face à ses contradictions et le pousse à être sans doute moins dur sur le fond en échange d’un accord in fine sur l’abandon de l’extension aux collectivités de ce régime. Car cette loi va être une tannée pour ceux, consultants ou cadres de l’administration, qui auront à l’appliquer… - l’article 2 (logo, adresses électroniques, etc.) n’est modifié qu’à la marge), idem pour l’article 3 (rapport)
- les normes d’écriture des rapport disparaissent
- L’administration ne peut recourir aux prestataires et consultants privés
pour la rédaction d’un projet de loi… mais elle continuera de le pouvoir pour l’étude d’impact (ce qui n’est pas inconstitutionnel d’ailleurs : voir C. const., décision n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019 ; notre cabinet a déjà participé à de telles rédactions et, pour des sujets très pointus, je ne vois pas en quoi cela poserait problème de faire des premiers jets de développements sur tel ou tel point) - le reste (évaluation préalable puis ex post ; intervention de la HATVP ; exclusions de la commande publique…) est maintenu mais avec de nombreuses souplesses.
Source : https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/textes/l16t0236_texte-adopte-provisoire.pdf
IV.C. Survol du texte voté en seconde lecture au Sénat
Le 28 mai 2024, le Sénat a donc adopté en seconde lecture cette proposition de loi avec les points suivants pour ne retenir que les traits saillants :
- maintien de l’exclusion des EPIC
- suppression de l’application de ce régime à tous les EPS
- retour à la non application de ce régime pour les collectivités (on ne tape pas sur ses électeurs, c’est un principe de toute démocratie représentative)
- maintien d’une condition de seuil pour l’application aux EP de l’Etat
- retour à un régime strict pour les déclarations d’intérêts et le rapport de l’Etat, un renforcement des contrôles HATVP, un durcissement de nouveau pour les amendes et les exclusions de la commande publique
Source : https://www.senat.fr/leg/tas23-137.html
Conclusion : espérons que l’on finira par avoir un texte équilibré. Pour l’instant, on risque d’avoir surtout un texte si lourd que seuls les très grands cabinets de conseil pourront continuer à oeuvrer en ce domaine, au prix de plus de charges administratives qu’il faudra refacturer. Si le but est de chasser les PME (et donc la concurrence) de ce marché et d’alourdir la facture pour le client qu’est l’administration… allez-y, continuez ainsi.
