Voici les avis du HCFP sur les avants-projets de LFI, de LFSS et de « plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2028 de la France »
Éric Landot
Le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant, rattaché à la Cour des comptes, saisi comme il se doit par le Gouvernement à ce sujet, a remis ses avis sur :
les avant-projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale (adoptés en Conseil des ministres ce jour, passant au statut de projets de loi) :
En voici la synthèse « officielle »
« Le Gouvernement a saisi le Haut Conseil des finances publiques de projets de loi de finances et de financement de sécurité sociale pour 2025. Ceux-ci confirment pour 2024 une dégradation pour la deuxième année consécutive du solde public (prévu à -6,1 points de PIB), et prévoient de ramener le déficit à 5,0 points de PIB en 2025 grâce à un ajustement budgétaire massif en 2025 (-1,1 point de PIB). Cela marquerait une inflexion de tendance par rapport à ces deux dernières années. Le Haut Conseil constate que le déficit public pour 2024, prévu à 4,4 points de PIB en projet de loi de finances pour 2024est désormais prévu à 6,1 points, soit un écart de 1,7 point de PIB par rapport à la prévision initiale et une dégradation de 0,6 point par rapport à 2023. Il souligne la nécessité, confortée par les dérapages majeurs en 2023 et 2024 des finances publiques, de retenir des hypothèses prudentes, notamment en matière de prévision des recettes ou de ralentissement des dépenses des collectivités locales. Il regrette enfin que la préparation du PLF et du PLFSS pour 2025 n’ait pas été accompagnée de mesures de frein plus efficaces au deuxième semestre 2024.
Le Haut Conseil estime que les prévisions de croissance (1,1 %), de masse salariale (2,9 % dans les branches marchandes non agricoles) et d’inflation (2,1 %) du Gouvernement pour 2024 sont réalistes. Il considère que la prévision de recettes, de dépenses et donc de solde public pour 2024 est encore affectée d’une incertitude non négligeable, mais est cohérente avec les informations comptables et budgétaires disponibles et avec le scénario macroéconomique. En revanche, il estime que le scénario macroéconomique pour 2025 est dans l’ensemble fragile. La prévision de croissance pour 2025 (1,1 %) apparaît en premier lieu un peu élevée compte tenu de l’orientation restrictive du scénario de finances publiques associé. Pour compenser cet impact restrictif, la prévision de croissance pour 2025 retient des hypothèses favorables sur le commerce mondial, l’investissement des entreprises et la baisse du taux d’épargne des ménages, qui correspondraient à une nette accélération de l’activité sans ajustement budgétaire. En dépit du soutien que peut apporter la baisse des taux d’intérêt, une telle accélération apparaît optimiste au regard des indications données par les enquêtes de conjoncture disponibles.
La prévision de masse salariale pour 2025 (2,8 % dans les branches marchandes non agricoles) est un peu optimiste, du fait à la fois de la prévision d’emploi, en lien avec l’appréciation portée sur le PIB, et de celle du salaire moyen par tête. Enfin la prévision d’inflation (+1,8 %) paraît un peu élevée au regard de l’ampleur du mouvement de désinflation observé depuis le début de cette année.
S’agissant du réalisme des prévisions de recettes et de dépenses sur lesquelles reposent le PLF et le PLFSS pour 2025, le Haut Conseil relève que, malgré ses demandes, l’information qui lui a été communiquée n’est pas suffisante pour apprécier les mesures de hausse des prélèvements obligatoires et de freinage de la dépense, d’un montant très important. De surcroît, le solde présenté dans l’article liminaire de ce projet (-5,2 points de PIB) est, de manière inédite, différent de celui sur lequel le Haut Conseil est appelé à se prononcer (-5,0 points de PIB).
Le Haut Conseil relève que l’ajustement structurel de 1,2 point de PIB en 2025 suppose un effort structurel de 1,4 point (42 Md€) compte tenu de l’impact négatif à hauteur de 0,2 point d’une croissance spontanée des prélèvements obligatoires, à législation constante, inférieure à celle du PIB. Cet effort repose à 70 % sur des hausses de prélèvements obligatoires (30 Md€, soit un point de PIB) et à 30 % sur les dépenses (12 Md€, soit 0,4 point de PIB). Ces proportions diffèrent de celles retenues par le Gouvernement qui, sur la base de modes de calcul différents, estime que l’effort de consolidation budgétaire s’élève à 60 Md€, se décomposant en 40 Md€ de réduction de dépenses et 20 Md€ de hausse de prélèvements obligatoires.
Selon les prévisions du Gouvernement, le ratio de la dette au PIB recommencerait à croître en 2024 et en 2025, pour retrouver le point haut atteint lors de la crise sanitaire à près de 115 points de PIB. La soutenabilité à moyen terme des finances publiques appelle à une vigilance accrue et des efforts immédiats et soutenus dans la durée. La France doit impérativement respecter la trajectoire du plan budgétaire et structurel à moyen terme, pour garder le contrôle de ses finances publiques, maîtriser son endettement, tout en finançant les investissements prioritaires et en veillant à ne pas trop affecter son potentiel de croissance.»
le plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2028 de la France…
En voici la synthèse « officielle »:
La réforme de la gouvernance économique européenne adoptée en avril 2024 prévoit que le Gouvernement transmette cet automne à la Commission européenne un plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) visant notamment à placer la dette publique sur une trajectoire soutenable. Le Haut Conseil des finances publiques se félicite que le Gouvernement ait décidé de le saisir de ce plan budgétaire, alors que cette saisine n’est rendue obligatoire par les règles européennes qu’à partir de l’année 2032. Le Haut Conseil regrette toutefois que les informations transmises dans ce cadre soient insuffisantes pour lui permettre d’apprécier le réalisme de la trajectoire pluriannuelle inscrite dans ce PSMT. En particulier, le Gouvernement n’a pas détaillé la composition de la croissance au-delà de 2025 ni ses hypothèses sur le revenu des ménages et des entreprises. Il n’a pas non plus communiqué au Haut Conseil les réformes et investissements que la France s’engagerait à mettre en œuvre pour bénéficier d’une extension de 4 à 7 ans de la période d’ajustement budgétaire, ni indiqué la manière dont la France entend réduire son déficit public à l’horizon du plan. Ces éléments sont pourtant indispensables au Haut Conseil pour apprécier le réalisme de la trajectoire. Dans ces conditions, il est difficile pour le Haut Conseil de remplir pleinement sa mission d’information auprès du Parlement et des citoyens sur les prévisions macroéconomiques et de finances publiques du Gouvernement. La principale donnée sur laquelle le Haut Conseil est en mesure de se prononcer est celle de l’estimation du PIB potentiel sur laquelle le Gouvernement fonde sa trajectoire de croissance effective. Le Haut Conseil relève que l’évaluation par le Gouvernement de la croissance potentielle, c’est-à-dire la croissance que connaîtrait l’économie en l’absence de choc conjoncturel, a été révisée en baisse par rapport à ses évaluations précédentes (1,2 % entre 2024 et 2028 au lieu de 1,35 %) et fixée à une valeur un peu plus faible ensuite (1,0 %). Il note que l’évaluation par le Gouvernement de l’écart de production en début de trajectoire qui, lorsqu’il est négatif, laisse attendre une croissance temporairement supérieure à la croissance potentielle, a aussi été révisée dans un sens moins favorable que l’évaluation présentée dans le Programme de stabilité (-0,6 % au lieu de 1,1 % en 2023). Le Haut Conseil considère que le nouveau scénario de PIB potentiel, quoiqu’encore un peu optimiste, est désormais raisonnable, même s’il serait nécessaire pour l’apprécier pleinement de connaître le détail des réformes et investissements et la composition de l’ajustement budgétaire prévus par ce plan. Le Haut Conseil dispose de peu d’informations pour évaluer le scénario macroéconomique. Il relève toutefois que le scénario de croissance effective est optimiste. En effet, il suppose que l’ajustement budgétaire inscrit dans la prévision ne l’empêchera pas d’atteindre, et même de dépasser en début de période, la croissance potentielle, même si une orientation plus accommodante de la politique monétaire peut venir le compenser en partie. L’information disponible sur les finances publiques est plus lacunaire encore et ne permet pas au Haut Conseil d’apprécier le réalisme de la trajectoire présentée au-delà de 2025. Le Haut Conseil constate toutefois que la date prévue du retour du déficit sous le seuil de 3 points de PIB a été décalée de deux ans, passant de 2027 dans le Programme de stabilité à 2029 dans le plan budgétaire et structurel à moyen terme, ce qui paraît plus réaliste. En conséquence, le ratio de dette publique visé dans ce plan augmente jusqu’en 2027 et ne commencerait à baisser qu’en 2028. Du fait de la progression du niveau d’endettement et des taux longs, la charge de la dette des administrations publiques progresserait fortement pour atteindre 3,5 points de PIB en 2031, contre 1,9 point de PIB en 2023. La prévision d’une amorce de décrue du ratio de dette en 2028 est affectée par l’incertitude qui entoure la prévision de déficit public. En particulier, tout écart à la prévision de déficit inscrite dans le projet de loi de finances pour l’année 2025 risquerait de retarder l’horizon de retour à un déficit inférieur à 3 points de PIB et de reporter la réduction du ratio de dette au-delà de 2028. Le Haut Conseil estime dans son avis 2024-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2025, que le risque que cette prévision soit dépassée est élevé. Les marges de manœuvre pour faire face à un choc conjoncturel qui surviendrait dans les années à venir sont ainsi extrêmement réduites. Le Haut Conseil rappelle avec force que la soutenabilité à moyen terme des finances publiques appelle à des efforts immédiats et soutenus dans la durée. La France doit impérativement respecter la trajectoire du plan budgétaire et structurel à moyen terme, tout en continuant à financer les investissements prioritaires et en veillant à ne pas affecter son potentiel de croissance.
