J’ai été amusé et intéressé par une publication de M. J.-Ph. Strebler sur LinkedIn. Dans cet article (que voici ici), M. Strebler appuyait son raisonnement sur deux jugements récents de TA (Toulouse, 17 juin 2025, n° 2206999 ; Melun, 4 juin 2025, n° 2202975 et 2308112).
J’ai donc voulu aller plus loin et l’interviewer.
N.B. : M. Strebler est consultant en matière de réglementation de l’affichage publicitaire, de documents et de contributions d’urbanisme – Maître de conférences associé à l’Université de Strasbourg – Urbaniste qualifié (opqu).
E. Landot : Modulé, majoré ?… Le taux de la taxe d’aménagement peut donc être différent au sein d’une même commune ?
J.-Ph. Strebler : Lors de la réforme des contributions d’urbanisme en 2012/2015, la transformation de la « taxe locale d’équipement » [1] en « taxe d’aménagement » [2], la nouvelle part locale de la taxe d’aménagement a fait l’objet de deux innovations, l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI compétent [3] peut, par délibération adoptée avant le 1er juillet pour une entrée en vigueur le 1er janvier suivant :
- d’une part, « moduler » entre 1 et 5 % le taux applicable par « secteurs » de leur territoire [4]; ces délibérations n’ont pas à être « motivées », mais les élus doivent assumer « politiquement » cette modulation du taux d’imposition (d’un quartier voire d’une rue à l’autre…) qui va à l’encontre du principe de solidarité en matière fiscale. En fait, très peu de communes, communautés ou métropoles ont mis en œuvre cette « modulation » du taux de base de la part locale de la taxe d’aménagement, la tendance générale étant au contraire -dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint…- de fixer un taux unique au niveau maximum de 5 %…
- d’autre part, « majorer » jusqu’à 20 % le taux de la part locale de la taxe d’aménagement [5]; il s’agit de délimiter des secteurs spécifiques où l’importance de nouvelles constructions nécessite la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux, de restructuration ou de renouvellement urbain [6], la création d’équipements publics généraux, y compris la recomposition et d’aménagement des espaces publics [7]. On retrouve, sous une forme « fiscalisée », la logique des régimes antérieurs de participations d’urbanisme qu’étaient les « programmes d’aménagement d’ensemble »(PAE) [8] et les « participations pour voirie et réseaux » (PVR) [9]. Si ces taux majorés de la part locale de la taxe d’aménagement ne peuvent pas légalement être institués sur la totalité des zones constructibles d’une commune [10], les taux majorés séduisent de plus en plus de collectivités…
E. Landot : Les secteurs à taux majoré de la part locale de la taxe d’aménagement semblent donc assez tentants ?
J.-Ph. Strebler : Dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint où il est de plus en plus difficile de mobiliser les recettes d’investissement « traditionnelles » [11], la possibilité de mettre à la charge des constructeurs le coût des équipements publics rendus nécessaires par leurs projets est effectivement séduisante. Mais le code de l’urbanisme [12] et, désormais, le code général des impôts [13] expriment une exigence fondamentale : en secteurs à taux majoré de la part locale de la taxe d’aménagement, seuls peuvent être mis à la charge des constructeurs les équipements publics « rendus nécessaires » par l’importance des constructions à réaliser. Il ne saurait donc s’agir d’équipements préexistants -sauf à ce que le secteur à taux majoré ait été institué avant la réalisation des équipements-, ni d’équipements qui ne sont pas « nécessaires » aux constructions : le coût d’équipements « promis » par ailleurs aux habitants ou qui ne vont pas satisfaire les besoins des habitations ou des usagers des futures constructions dans le secteur délimité ne peut pas être légalement intégré dans le calcul qui doit justifier le taux majoré qui est mis en place !
Par ailleurs, à la suite d’un contentieux retentissant où le Conseil d’État avait constaté l’illégalité de secteurs à taux majoré de la part locale de la taxe d’aménagement institués par la métropole de Toulouse [14], le législateur a cru bon de supprimer le principe de « proportionnalité » qui était exprimé [15] : à l’instar des participations d’urbanisme – notamment le projet urbain partenarial [16], mais aussi les participations à la réalisation d’équipements publics exceptionnels [17] ou les participations en zone d’aménagement concerté [18] – seule la part du coût des équipements publics rendus nécessaire qui correspondait à la part de l’utilisation de chaque équipement par les habitants ou usagers des constructions pouvait être prise en compte pour le calcul du taux majoré dans le secteur délimité.
Pourtant, c’est bien le juge administratif lui-même qui avait estimé, bien avant que cela ne soit inscrit dans la loi, que les régimes de contributions d’urbanisme devaient s’inscrire dans le principe constitutionnel d’ « égalité des citoyens devant les charges publiques », principe qui interdit de mettre à la charge de quelques constructeurs le coût d’équipements au-delà de la proportion d’utilisation de ces équipements par ces constructions. Il me semble donc particulièrement risqué d’un point de vue juridique de faire abstraction de la proportionnalité et de mettre à la charge de quelques constructions le coût d’équipements publics, certes seraient nécessaires à ces constructions, mais satisferont aussi d’autres besoins, au-delà la proportion d’usage de ces équipements par les constructions taxées au taux majoré de la part locale de la taxe d’aménagement !
E. Landot : C’est donc « jouer avec le feu » que d’instituer des taux majorés en faisant abstraction du principe de proportionnalité ? Quels sont les risques pour les collectivités ?
J.-Ph. Strebler : Les secteurs à taux majoré ne sont que très rarement contestés lorsqu’ils sont institués : les futurs constructeurs ne sont généralement pas encore présents lorsque les délibérations instituant ces taux sont adoptées (et il serait d’ailleurs largement possible, entre le 1er juillet et le 30 novembre de l’année où des délibérations sont adoptées pour instituer un taux majoré, d’obtenir, avant le 31 décembre, un certificat d’urbanisme qui ferait obstacle à l’application du taux majoré pour toute demande de permis de construire déposée dans les 18 mois suivant l’obtention du certificat d’urbanisme [19] !) et le contrôle de légalité par le préfet des délibérations qui instituent ces secteurs conserve des marges de progrès…
Mais il reste parfaitement possible à un constructeur de contester la taxe d’aménagement exigée lorsqu’elle est mise en recouvrement, en invoquant par la voie de l’exception l’illégalité d’un taux majoré… qui a pu être institué plusieurs années auparavant ! Deux jugements rendus en juin dernier par les tribunaux administratifs de Melun et de Toulouseillustrent bien ces situations… et les risques encourus :
- dans la commune de Thiais (94320) [20], l’ensemble immobilier de 39 logements de la SCCV Thiais 19 Stalingrad, autorisé par un permis de construire du 11 juin 2020, s’est vu déchargé de la différence entre le taux majoré de 20 % et le taux normal de 4 % applicable hors périmètre, parce que la délibération du 29 septembre 2017 qui avait instauré ce taux majoré n’avait pas indiqué précisément quels travaux substantiels de voirie et réseaux étaient rendus nécessaires, ne comportait pas de chiffrage prévisionnel du coût de ces équipements (non identifiés…) et n’établissait évidemment pas que les équipements (non désignés et non chiffrés…) correspondaient aux besoins des futurs habitants de ces 39 logements, ni bien sûr, à supposer que le besoin soit établi, que le produit de la taxe d’aménagement au taux majoré de 20 % n’aurait financé que la quote-part des équipements réalisés ; la commune s’est vue privée d’environ 224 000 euros qui auraient été trop perçus ! [21]
- dans la commune de L’Union (31340) [22], le projet de 4 983 m² de bureaux et commerces de la SàRL Le Calys , autorisé par un permis de construire du 18 février 2019, s’est vu déchargé du paiement de la part locale de la taxe d’aménagement au taux de 16 % institué par délibération du 7 novembre 2013, pour se voir appliquer le seul taux normal de 5 % applicable dans la commune hors secteur à taux majoré, parce que la métropole de Toulouse n’a pas pu établir que le taux majoré de 16 % correspondait à la proportion du coût des équipements publics à financer, alors qu’il était établi que ces équipements rendus nécessaires excédaient les seuls besoins des constructions assujetties ; dès lors, la métropole a s’est vue privée d’environ 878 000 euros qui auraient été trop perçus ! [23]
Si donc les secteurs à taux majoré de la part locale de la taxe d’aménagement constituent des régimes de contributions d’urbanisme tout à fait intéressants, leur mise en œuvre requiert une ingénierie techno-financière rigoureuse : un taux majoré ne saurait en aucun cas être un taux « politique » !
Notes :
[1] La TLE avait été créée par la loi d’orientation foncière (LOF) du 31 décembre 1967 avec l’objectif ambitieux de remplacer toutes les contributions exigées à l’occasion des permis de construire…
[2] Avec le « regroupement » sous la même appellation, mais avec trois « parts » clairement distinctes, de la taxe locale d’équipement (TLE) devenue « part locale de la taxe d’aménagement », des deux taxes départementales pour le financement des CAUE (TDCAUE) et des espaces naturels sensibles (TDENS) fusionnées en « part départementale de la taxe d’aménagement » et la taxe complémentaire à la TLE en région d’Île-de-France (TCTLE) devenue « part régionale de la taxe d’aménagement »
[3] Métropole et communautés urbaines sont compétentes de plein droit en matière de part locale de la taxe d’aménagement, en lieu et place de leurs communes membres, mais les communautés de communes ou d’agglomération ne sont compétentes, par délégation de leurs communes membres et pour la durée d’un mandat local, que si une majorité qualifiée de communes décide une telle délégation à la communauté.
[4] Code général des impôts, articles 1635 quater L (§ II) et 1635 quater M (§ I).
[5] Code général des impôts, articles 1635 quater N.
[6] Pour renforcer l’attractivité de ces zones et réduire les incidences liées à l’accroissement local de population.
[7] Pour améliorer la qualité du cadre de vie, lutter contre les îlots de chaleur urbains, renforcer la biodiversité ou développer l’usage des transports collectifs et mobilités actives.
[8] Code de l’urbanisme, ex-articles L. 332-9 et -10.
[9] Code de l’urbanisme, ex-articles L. 332-11-1 et -11-2.
[10] Par exemple : TA Nîmes, 14 juin 2024, n° 2300186 : illégalité du taux majoré de 20 % sur l’ensemble des zones U et AU de Pertuis, hors périmètre de la concession d’aménagement et hors zones U économiques.
[11] prélèvement sur les recettes fiscales, subventions et emprunts.
[12] Code de l’urbanisme, ex-article L. 331-15.
[13] Code général des impôts, articles 1635 quater N.
[14] Conseil d’État, 9 novembre 2020, n° 438285, société V3J Promotion.
[15] Ex-article L. 331-15 (en vigueur du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2021) : « Il ne peut être mis à la charge des aménageurs ou constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans ces secteurs ou, lorsque la capacité des équipements excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci. »
[16] Code de l’urbanisme, articles L. 332-11-3 et -11-4.
[17] Code de l’urbanisme, article L. 332-8.
[18] Code de l’urbanisme, article L. 311-4.
[19] Code de l’urbanisme, article L. 410-1.
[20] TA de Melun, 4 juin 2025, n° 2202975 et 2308112.
[21] La commune de Thiais avait déjà vu contesté pour les mêmes raisons ses secteurs à taux majoré de la part locale de la taxe d’aménagement… Par exemple TA Melun, 20 juillet 2023, n° 1909945 et 1909946 ; TA Melun, 7 décembre 2023, n° 2006739 ; TA Melun, 7 décembre 2023, n° 2006845 ; TA Melun, 7 décembre 2023, n° 2007317 ; TA Melun, 15 février 2024, n° 2006636.
[22] TA de Toulouse, 17 juin 2025, n° 2206999.
[23] Outre l’arrêt du Conseil d’État susmentionné du 9 novembre 2020, la métropole de Toulouse avait déjà vu contesté pour les mêmes raisons d’autres secteurs à taux majoré de la part locale de la taxe d’aménagement… Par exemple TA Toulouse, 26 janvier 2024, n° 2104978 et 2104979 ; TA Toulouse, 15 mars 2024, n° 2103950.
