Nouvelle diffusion pour le premier anniversaire de cette décision
Le Conseil constitutionnel ne censure pas le principe des dérogations espèces protégées par voie décrétale ou législative ce qui soulève plusieurs interrogations, en droit. Voyons cela au fil d’une très courte vidéo (par Eric et Yann Landot) et d’un article un peu plus développé (par Eric Landot).
I. VIDEO (1 mn 02)
https://youtube.com/shorts/WApzZeCfLus
II. ARTICLE
Des raisons impératives d’intérêt public majeur (RIIPM ou RIPM) peuvent justifier, après une analyse au cas par cas, des dérogations « espèces protégées », au terme d’un régime strict mais un brin subjectif (A).
Or, voici que le Conseil constitutionnel a décidé de ne pas censurer pas le principe de telles fixations de RIIPM en amont du projet concret, et ce par voie décrétale ou législative (B.)… ce qui soulève plusieurs interrogations, en droit (est-ce conforme au droit européen ? cela confirme t-il un rétrécissement singulier du champ d’application de l’article 16 de la DDHC ?).
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A. Rappel des régimes propres aux espèces protégées, (qu’il n’est possible de perturber que quand trois conditions se trouvent réunies, dont celle tenant à des « raisons impératives d’intérêt public majeur » [RIIPM])…
La directive du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive Habitats, et la directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages imposent aux États membres de mettre en place un régime général de protection stricte des espèces animales, des habitats et des oiseaux. Ce régime figure aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement.
En matière d’espèces protégées, le principe est ainsi celui de l’interdiction de toute destruction desdites espèces ou de leur habitat (art. L.411-1 du code de l’environnement), sous réserve des dérogations à ce principe (art. L. 411-2 de ce même code), le tout assurant la transposition de la directive Habitats 92/43/CEE du 21 mai 1992.
Schématiquement, une telle dérogation suppose que soient réunies trois conditions (cumulatives, donc) :
- il n’y a pas de solution alternative satisfaisante
- il n’en résulte pas une nuisance au « maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle »
- le projet conduisant à cette destruction sert lui-même un des motifs limitativement énumérés par la loi, à savoir (conditions alternatives, cette fois) :
- protéger la faune et de la flore sauvages et la conservation des habitats naturels ;
- prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ;
- s’inscrire dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ;
- agir à des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;
- permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens.
Ces conditions sont cumulatives et, souvent, c’est sur la notion de « raisons impératives d’intérêt public majeur » que sont fondées les dérogations.
Avec des débats sur l’application de ceci en matière d’énergie renouvelable.
NB : sur ce point, une présomption est prévue par la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 ) . Un régime un peu équivalent a été prévu pour le nucléaire (article 12 de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023). Sur les mesures réglementaires en ce domaine, voir ici.
Il en résulte de nombreuses jurisprudences que j’ai tenté de synthétiser dans nombre d’articles au sein du présent blog. En matière d’énergie, donc, mais assis de tous projets d’aémangement, de carrières, d’ICPE, de logement social…
Sur ce dernier point voir par exemple Conseil d’État, 29 janvier 2025, Société Batigère Habitat et autre c/ l’association » La salamandre de l’Asnée, n° 489718, aux tables du recueil Lebon (et voir ici notre article). Pour le rejet d’une RIIPM dans le cas des autoroutes A69 et A680, voir TA Toulouse, 27 février 2025, FNE Midi-P. et autres, 2303544, 2304976, 2305322 (A69) et n° 2303830 (A 680).
Enfin, une quasi-dépénalisation (bon j’exagère un peu, mais pas tant que cela) est prévue en ce domaine dans certains cas par la future loi « souveraineté alimentaire et agricole » (voir ici ; cf. une réaction et une explication là, de mon confrère A. Berne).
B. Le Conseil constitutionnel vient de décider de ne pas censurer pas le principe de telles fixations de RIIPM en amont du projet concret, et ce par voie décrétale ou législative… ce qui soulève plusieurs interrogations, en droit (A. Est-ce inconventionnel ? B. Cela confirme t-il un rétrécissement singulier du champ d’application de l’article 16 de la DDHC ?).
La loi n° 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte visait à tenter de rendre compatibles des injonctions, importantes mais potentiellement contradictoires si l’on n’y prend garde :
- la décarbonation de nos sociétés
- la réindustrialisation de nos économies (pour des raisons de proximité, de souveraineté… mais aussi de limitation d’une carbonation importée avec des normes moins décarbonées et moins sociales que les nôtres)
- le ZAN pour des raisons de biodiversité et de maintien de nos espaces agricoles et forestiers
- avoir une réponse au défi que représentait à l’époque l’importante loi « IRA » (inflation reduction act) américaine… C’était avant que Trump ne détricote, par principe, par affichage et par dangereuse bêtise — parfois criminelle —, tout ce qui avait été édifié par son prédécesseur.
Voir :
Ce texte prévoyait entre autres une procédure exceptionnelle pour les projets industriels d’intérêt national majeur :
- listés par décret ; gigafactories notamment)
- avec accélération de la mise en compatibilité des documents locaux d’urbanisme et de planification régionale et délivrance du permis de construire par l’État (mais avec un mécanisme d’accord des collectivités)
- et surtout, donc, avec reconnaissance par défaut d’une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM).
L’idée de fixer par voie législative ou réglementaire certains cas de présomption de RIIPM est dans l’air du temps : elle se retrouve, par exemple, pour certains types de projets dans la future loi « souveraineté alimentaire et agricole », adoptée définitivement par le Parlement mais non encore soumise au Conseil constitutionnel (voir ici).
Or, si l’on voulait contester, dans le cadre de cette loi industrie verte cette RIIPM, il fallait le faire via un recours contre le décret d’application de la loi recensant les projets en cause, et non contre les actes propres à ce projet. Le second alinéa de l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de la loi du 23 octobre 2023 sumentionnée, prévoit ainsi que :
« Le décret, prévu au I de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme, qualifiant un projet industriel de projet d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du c du 4 ° du I de l’article L. 411-2 du présent code. Cette reconnaissance ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret, dont elle est divisible. Elle ne peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue au même c ».
Du point de vue du droit au recours, qui est tout de même garanti par l’article 16 de la DDHC, cela pouvait sembler un peu problématique puisqu’au stade du décret le projet est tout de même moins ficelé… On s’éloigne de beaucoup d’un contrôle précis et balancé comme l’impose le régime susétudié.
Voici comment le conseil constitutionnel les deux moyens solides de ce recours :
3. Ils soutiennent également que, en prévoyant que la contestation de cette reconnaissance ne peut intervenir qu’au stade de l’édiction du décret qualifiant un projet d’intérêt national majeur, ces dispositions ne permettraient pas au juge d’exercer son contrôle en tenant compte des caractéristiques concrètes du projet. En outre, elles priveraient certains tiers, qui pourraient ultérieurement être concernés par la mise en œuvre d’un tel projet, de la possibilité de contester utilement cette décision. Il en résulterait une méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
4. L’une des parties intervenantes soutient en outre que ces dispositions, faute de soumettre le décret qualifiant un projet d’intérêt national majeur à une procédure d’information et de participation du public, méconnaîtraient l’article 7 de la Charte de l’environnement.
Ajoutons que les requérants y voyaient aussi une incompétence négative du législateur (ce qui est un peu contradictoire : si le contrôle doit être au cas par cas, ce n’est pas non plus au législateur d’agir).
Sur le moyen vraiment solide, le Conseil constitutionnel a balayé l’argumentaire en des termes qui permettent que le droit au recours soit privé, non pas de son effectivité… mais de sa concrétude, de son incarnation via une vraie analyse au cas par cas :
« 9. En premier lieu, il résulte des travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu réduire l’incertitude juridique pesant sur certains projets industriels. Il a donc poursuivi un objectif d’intérêt général.
« 10. En deuxième lieu, si ces dispositions privent un requérant de la possibilité de contester la reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation à la réglementation relative aux espèces protégées, cette restriction ne s’applique que dans le cas où cette reconnaissance bénéficie à des projets industriels qualifiés d’intérêt national majeur en raison de leur importance pour la transition écologique ou la souveraineté nationale.
« 11. En dernier lieu, d’une part, la reconnaissance de la raison impérieuse d’intérêt public majeur peut être contestée à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret qualifiant le projet industriel de projet d’intérêt national majeur.
« 12. D’autre part, les dispositions contestées n’ont ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à la possibilité ouverte à toute personne ayant un intérêt à agir de demander, dans les conditions du droit commun, l’abrogation des décrets prévus par les dispositions contestées devenus illégaux en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à leur édiction et de former des recours pour excès de pouvoir contre d’éventuelles décisions de refus explicites ou implicites.
13. Dès lors, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif. Le grief tiré de la méconnaissance d’un tel droit doit donc être écarté.»
Soyons clairs : je ne dis pas que c’est bien … ou pas bien… En tant que citoyen j’ai mes opinions.
Je souligne juste que le droit au recours n’est pas méconnu en raison, cumulativement :
- d’un objectif d’intérêt général (certes)
- de l’existence de recours qui sont, soit trop théoriques car trop en amont, soit après coup. Ce qui rend tout de même beaucoup moins effectifs ces recours. Mais pas au point de choquer le Conseil constitutionnel.
En tant que citoyens nous pouvons tous nous réjouir ou au contraire déplorer cette décision selon notre opinion. En tant que juriste, force est de constater qu’un droit au recours considéré comme non violé alors que ledit recours sera soit un peu théorique soit après coup… ce n’est plus un droit au recours d’une immense effectivité.
Cela alimente les réflexions. A celles-ci, ajoutons une interrogation : on peut être conforme à la Constitution et contraire au droit européen. Et là, le régime en question, qui découle du droit européen, permet-il de poser ex ante et de manière un brin abrupte qu’il y a RIIPM par défaut ? Dans le petit monde des juristes en droit de l’environnement, à ce sujet, au moins depuis cette décision du Conseil constitutionnel, le débat fait rage. A suivre.
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