Dans le cadre, aujourd’hui abandonné des « contrats de Cahors », c’est le préfet qui fixait le montant d’évolution des dépenses faute de signature d’un tel contrat, pour les plus importantes des collectivités.
Le Conseil d’Etat vient de poser que « l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités de la même catégorie à prendre en compte pour l’application de ce critère » (en cas de fixation préfectorale de cette somme faute de contrat, donc) « devait s’entendre comme la moyenne de l’évolution annuelle des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités de la même catégorie pour chaque année entre 2014 et 2016 et non comme l’évolution globale, sur cette période, de ces mêmes dépenses.»
I. Résumé des épisodes précédents, de ce régime désormais abandonné (qui a failli ressusciter avant que d’être de nouveau enterré) et du jugement du TA de Bordeaux qui avait fait grand bruit
La démarche de contractualisation entre l’Etat et les collectivités, initiée lors de la conférence nationale des territoires (CNT) tenue en 2017 à Cahors, visait à développer une approche partenariale pour la régulation de la dépense locale.
Les collectivités territoriales sont intégrées à l’objectif de ralentissement de la croissance de la dépense publique des administrations. Il leur était donc demandé, pour le quinquennat, de réaliser des économies à hauteur de 13 Md€ en dépenses de fonctionnement par rapport à leur évolution spontanée, soit 2,6 Md€ chaque année.
En contrepartie de l’effort demandé aux collectivités, l’Etat garantissait la prévisibilité et la stabilité de ses concours financiers, renonçant aux baisses de DGF mises en œuvre entre 2014 et 2017.
La contractualisation de la trajectoire financière concernait les 322 collectivités (régions, départements, EPCI et communes) dont le budget principal dépassait 60 M€, d’après l’article 29 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022.
En cas de taille conduisant à conclure un « contrat de Cahors » (lesquels avaient en quelque sorte suspendus en temps pandémiques), était fixé un objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement compris entre +0,75 % et +1,65 %, tenant compte des spécificités locales.
Celles qui dépassaient l’objectif en dépenses se verront appliquer une reprise financière dont le montant sera égal à 75 % de l’écart constaté ou à 100 % de l’écart pour les collectivités ayant refusé de signer un contrat. Le montant de la reprise ne pouvait toutefois pas excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal de l’année considérée.
Sur les 322 collectivités concernées, 229 avaient conclu un contrat avec l’Etat, soit 71 % d’entre elles. 17 collectivités avaient par ailleurs signé un contrat de manière volontaire.
Les 322 plus grosses collectivités s’avéraient, quant à elles, astreintes à un traitement particulier. Une circulaire INTB1806599J en date du 18 mars 2018 avait d’ailleurs fait le point sur ces sujets. Voici cette circulaire :
Les contraintes étaient claires pour ceux qui refusent de signer un tel contrat :
« Dans le cas où une collectivité entrant dans le champ de la contractualisation n’a pas souhaité signer de contrat avant le 30 juin 2018, il appartiendra au préfet de département (ou au préfet de région pour les régions) d’arrêter le niveau maximal 17 annuel des dépenses de fonctionnement de cette collectivité en 2018, 2019 et 2020 et de lui en notifier le montant. Les critères de modulation peuvent être appliqués à la collectivité ou à l’EPCI en question. Cette décision fait l’objet d’une concertation régionale dans les conditions prévues supra. Une transmission de cette notification sera faite sous format électronique à la préfecture de région ainsi qu’à la DGCL et à la DGFiP. Conformément aux dispositions de l’article R. 421-5 du code de justice administrative, le niveau maximal des dépenses pourra faire l’objet d’un recours contentieux devant le tribunal administratif dans le délai de deux mois courant à compter de la notification de celui-ci. L’arrêté et la fiche de notification mentionneront ces voies et délais de recours. »
Ces contrats reposaient sur :
- un objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement (pour une moyenne de 1,2% au niveau national) appliqué à la base des dépenses réelles de fonctionnement de 2017. C’est cette base qui constituera la référence sur la durée du contrat. Le taux d’évolution qui sera fixé dans le contrat, après application s’il y a lieu des critères de modulation, est également calculé sur la base des dépenses constatées en 2017.
Les dépenses réelles de fonctionnement s’entendent comme le total des charges nettes de l’exercice considéré entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement de la collectivité ou de l’établissement. Elles correspondent aux débits nets des comptes de classe 6, à l’exception des opérations qualifiées « d’ordre budgétaire », qui n’ont pas de conséquence directe sur la trésorerie. Les dotations aux amortissements et provisions, ne sont pas prises en compte, de même que les valeurs comptables des immobilisations cédées et les différences sur réalisation (positives) transférées en investissement. Les atténuations de produits (chapitre 014) ne sont pas retenues dans la définition du législateur des dépenses réelles de fonctionnement, à la différence des atténuations de charges (chapitre 013) qui sont comptabilisées en déduction des charges.
Pour les communes de la métropole du Grand Paris, le montant des DRF est minoré des contributions au fonds de compensation des charges territoriales. Cette minoration s’applique à la fois aux DRF constatées en 2016 permettant de définir le périmètre des collectivités entrant dans le champ du contrat et aux DRF constatées en 2016 dans le calcul de l’évolution moyenne entre 2014 et 2016.
D’autres ajustements sont prévus en matière d’adaptation des DRF des collectivités et EPCI ayant connu une modification de leur périmètre géographique Pour les collectivités territoriales et EPCI ayant fait l’objet d’une modification de périmètre (création, fusion, extension), les comparaisons sont effectuées sur le périmètre de la structure en vigueur au 1er janvier de l’année concernée. Les dépenses réelles de fonctionnement de l’année N-1 sont donc repérimétrées au périmètre de l’année N pour permettre une comparaison à périmètre géographique constant. La méthode de repérimétrage géographique est détaillée dans l’annexe comportant les définitions. De même un retraitement des AIS est prévu pour les départements, la Métropole de Lyon, la Corse et les CTU de Guyane et Martinique. - L’objectif d’amélioration du besoin de financement. Le besoin de financement, (ou capacité de financement si le solde est positif) d’une collectivité est calculé comme la différence entre les emprunts et les remboursements de dette selon la définition retenue par le 2° du II de l’article 13 de la loi du 22 janvier 2018. Les « emprunts » s’entendent ici au sens large, emprunts et dettes assimilées, à l’instar de la définition retenue par l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales dans son rapport de 2017. Sur ce point, il est utile de consulter l’annexe méthodologique ad hoc de la circulaire.
- L’objectif en termes de capacité de désendettement (et ce uniquement pour certaines collectivités. Celles dépassant les niveaux du tableau ci-dessous :
-
La négociation portait sur l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement, qui pouvait être modulé en fonction des caractéristiques de la collectivité, nous dit la circulaire, laquelle précisait que :
MAIS étaient aussi pris en compte aussi les projets de la collectivité (voir la circulaire précitée).
Une affaire avait donné de l’espoir aux collectivités récalcitrantes ou estimant que l’Etat les traitait mal, car le TA de Bordeaux avait jugé qu’il :
Voir TA Bordeaux, 21 décembre 2020, n° 1805138 1906244 :
1805138 1906244
Il avait été envisagé ensuite de ressortir les contrats de Cahors de la cave où on les avait stockés le temps de la pandémie, mais ce fut abandonné in fine :
- Contrats de Cahors : faut-il s’en resservir ? [VIDEO avec Weka ; dossier et interviews]
- Enterrement de seconde classe des « contrats de confiance » qui visaient à ressusciter les « Contrats de Cahors »
II. Un arrêt strict du Conseil d’Etat
Le département des Côtes-d’Armor avait refusé de conclure un tel contrat.
Le préfet lui avait donc notifié le niveau maximal annuel de ses dépenses réelles de fonctionnement pour les années 2018 à 2020, en retenant un taux de croissance annuel, par rapport à ses dépenses réelles de fonctionnement en 2017, de 1,2 %.
Entendant bénéficier d’une modulation à la hausse de ce taux, sur le fondement du critère de majoration prévu au 3° du B du IV de l’article 29, le département des Côtes-d’Armor avait demandé l’annulation de cet arrêté au tribunal administratif de Rennes, qui avait fait droit à sa demande par un jugement du 10 juillet 2020.
Puis la cour administrative d’appel de Nantes a annulé ce jugement… position qui vient d’être acceptée par le Conseil d’Etat.
Ce dernier vient en en effet de poser qu’il
« résulte des articles 13 et 29 de la loi du 22 janvier 2018 que le dispositif de maîtrise des dépenses d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, qu’il procède d’un contrat ou d’un arrêté préfectoral, repose sur des variables, parmi lesquelles les dépenses réelles de fonctionnement des collectivités, calculées sur une base annuelle et sur un mécanisme dont le respect est évalué chaque année. De même, le critère fixé au 3° du B du IV de cet article 29 permettant une majoration du taux de croissance annuel des dépenses réelles de fonctionnement défini à l’article 13 doit s’apprécier au regard de la moyenne de l’évolution constatée chaque année entre 2014 et 2016 des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités de la même catégorie et non de l’évolution globale de ces dépenses calculées sur l’ensemble de cette période.»
Dès lors, pour la Haute Assemblée, c’est :
« sans erreur de droit que la cour administrative d’appel de Nantes a jugé que l’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités de la même catégorie à prendre en compte pour l’application de ce critère devait s’entendre comme la moyenne de l’évolution annuelle des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités de la même catégorie pour chaque année entre 2014 et 2016 et non comme l’évolution globale, sur cette période, de ces mêmes dépenses.»
Source :
