Publication du décret relatif aux conseils de juridiction, installés auprès de chaque TA et CAA… extension au monde administratif d’une institution judiciaire dont l’utilité qui reste discutée

Les « conseils de juridiction » ont été créés auprès de chaque TA et de chaque CAA par l’article 38 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023, à la suite d’un amendement parlementaire.

Leur régime est fixé par les articles L. 221-2-2 et L. 221-3-1 du code de justice administrative, avec à chaque fois la même formulation :

«Le conseil de juridiction placé auprès [du TA ou de la CAA] est un lieu d’échanges et de communication entre la juridiction et la cité, dont les missions, la composition, l’organisation et le fonctionnement sont fixés par décret en Conseil d’Etat.
« Les députés et les sénateurs élus dans une circonscription située dans le ressort [du TA ou de la CAA] sont invités à participer au conseil de juridiction.
« Le conseil de juridiction n’exerce aucun contrôle sur l’activité contentieuse ou sur l’organisation [du TA ou de la CAA]. Il n’évoque pas les affaires individuelles dont [cette juridiction est saisie].»

Il s’agit d’une extension d’un régime qui existe dans le monde judiciaire (voir notamment le décret 2016-514 du 26 avril 2016, avec au poins une réunion par an pour les TJ et les CA ; cf. art. R. 212-64 et R. 312-85 du Code de l’organisation judiciaire).

Pour formuler les choses de manière polie, nous dirons qu’il est rassurant quant à l’optimisme de nos parlementaires de voir que ceux-ci ont eu un vécu assez positif de cette institution pour vouloir l’étendre au monde des juridictions administratives.

Il fallait un décret d’application à cette réforme. Celui-ci orne le JO publié ce matin :

Sont membres de ce conseil (art. R. 221-2-1, nouveau, du CJA) :

Les deux syndicats de magistrats administratifs n’ont, à ce sujet, manifesté qu’un enthousiasme très modéré. Au point de s’abstenir tous deux sur le projet de décret lors du passage de celui-ci en CSTA-CAA.

Citons ces deux structures syndicales par ordre d’importance aux derniers votes :

• le SJA (voir ici) :
  • « Le Conseil supérieur a été saisi pour avis d’un projet de décret relatif aux conseils de juridiction.
    Ces conseils ont été mis en place, sur amendement parlementaire, par le II. de l’article 38 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027, codifié aux articles L. 221-2-2 et L. 221-3-1 du code de justice administrative. Le texte présenté tire les conséquences de la loi quant à la composition, l’organisation et le fonctionnement de ces conseils.
    Il prévoit ainsi que les conseils de juridiction seront présidés par le chef de juridiction et comprennent, outre des parlementaires du ressort (membres en application de la loi) :
    – des magistrats et agents de la juridiction,
    – les représentants de l’État dans les départements du ressort et des représentants
    d’administrations du ressort,
    – des représentants des collectivités territoriales et des élus du ressort,
    – des représentants d’universités et d’établissements d’enseignement supérieur du ressort,
    – les bâtonniers des barreaux du ressort ou leurs représentants,
    – des représentants des experts et des commissaires enquêteurs inscrits sur les listes de la juridiction ou de la cour administrative d’appel,
    – des représentants d’associations représentant les usagers de la justice administrative ou exerçant une mission de service public auprès de la juridiction.
    La liste des invités est arrêtée par le chef de juridiction pour chaque réunion. Lorsque les contraintes matérielles imposent de limiter le nombre des participants, le chef de juridiction précise le nombre de places ouvertes à chaque catégorie de participants.
    Le projet de décret précise que l’ordre du jour est arrêté par le chef de juridiction et peut comporter notamment « une présentation, par la juridiction, d’un point de droit sur lequel elle souhaite attirer l’attention des participants, des enjeux et des défis auxquels la juridiction est confrontée, des partenariats qu’elle met en place pour développer les échanges avec certains publics ». Cette présentation est suivie d’un temps d’échange avec l’ensemble des invités, qui ne peut pas porter sur les affaires individuelles dont la juridiction est saisie.
    Enfin, le texte prévoit que la réunion du conseil de juridiction ne donne lieu à aucun vote ni à l’adoption d’aucune décision ou avis. Aucune fréquence des réunions n’est imposée.
    Vos représentant(e)s SJA, s’ils ont pris acte du fait que ce texte tire les conséquences de la loi, ont réitéré leurs doutes sur l’utilité d’un tel dispositif. Elles et il ont également fait part de leur inquiétude quant à la capacité des juridictions à organiser ces conseils de juridiction, notamment s’agissant des petites juridictions, dont les moyens humains et matériels sont limités et déjà largement sollicités. Vos élu(e)s ont enfin relevé qu’il existait un risque que des affaires en cours soient évoquées lors du conseil de juridiction malgré les précautions textuelles prises, ou que la juridiction soit prise à partie par ses membres sur des décisions qu’elle a rendues, et ont appelé à la vigilance sur ce point.
    Le Conseil supérieur a reconnu la nécessité que la fixation de l’ordre du jour fasse l’objet d’une concertation interne à chaque juridiction et a échangé sur la rédaction d’un compte-rendu public, tout en interrogeant la pertinence d’ajouter ces éléments dans le code de justice administrative, alors qu’ils pourraient être précisés dans une circulaire du secrétariat général.
    Vos représentant(e)s SJA se sont abstenu(e)s sur ce projet de texte.»
• l’USMA (voir ici) :
  • « Ce texte, issu d’un amendement parlementaire, trouve son origine dans une mission d’information du Sénat relative à la judiciarisation de la vie publique qui avait préconisé, dans un rapport du 29 mars 2022, la création de conseils de juridiction au sein des juridictions administratives, à l’instar de ce qui existait devant certaines juridictions judiciaires.
    L’USMA a souligné que la transposition pure et simple des conseils de juridiction existant dans les juridictions judiciaires aux juridictions administratives ne ressortait pas de l’évidence. D’une part, du point de vue de l’impartialité objective, l’institution de ces conseils n’est pas totalement neutre compte tenu la particularité des missions du juge administratif qui se prononce sur la légalité des actes des administrations de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics. D’autre part, les ressorts des TA et des CAA sont plus vastes que ceux des juridictions judiciaires dont le maillage territorial est bien plus resserré.
    Lors de son audition au Sénat sur ce projet de loi, l’USMA avait émis des réserves sur l’institution de tels conseils. Nous nous citons « S’ils devaient être créés, il conviendrait d’expertiser le degré de juridiction auquel ils devraient être introduits, par exemple auprès des cours administratives d’appel. Il conviendrait en tout état de cause d’assortir cette mesure de garanties importantes, notamment le rappel que cet organe n’exerce aucun contrôle sur l’activité juridictionnelle ou sur l’organisation de la juridiction, ni n’évoque les affaires individuelles dont la juridiction est saisie ». L’USMA préconisait plutôt le développement de rencontres ponctuelles et informelles, plus propices à l’échange que la réunion des conseils de juridiction avec tout le protocole et la lourdeur d’organisation que cela risque de faire peser sur les tribunaux et les cours, sans parler de la question du « doublon » avec les audiences solennelles.
    Le parlement a toutefois décidé de mettre en place ces conseils de juridiction. Nous notons les quelques garanties que nous appelions de nos vœux mais nous demeurons réservés sur la balance coût/avantage d’un tel projet qui ne nous parait pas le plus à même de franchir « le dernier kilomètre » entre les la juridiction administrative et ses usagers.
    Le CSTA était appelé à se prononcer sur les mesures règlementaires d’application de la loi (missions, composition, organisation et fonctionnement).
    Les élus USMA ont proposé des modifications de texte, inspirées des articles R. 212-64 et R.312-85 du code de l’organisation judiciaire afin de renforcer les garanties de transparences et de contrôle de ces conseils, qui ne doivent en aucun cas devenir des tribunes politiques !
    Le projet de texte réglementaire prévoit en l’état la présence de magistrats et agents de la juridiction ; de représentants de l’Etat ; de représentants des collectivités territoriales et des élus du ressort ; de représentants d’universités et d’établissements d’enseignement supérieur du ressort ; de bâtonniers des barreaux du ressort ou leur représentant ; de représentants des experts et des commissaires enquêteurs ; de représentants d’associations représentant les usagers de la justice administrative ou exerçant une mission de service public auprès de la juridiction. Le chef de juridiction peut convient d’autres personnes.
    A titre principal, nous avons demandé que soit affirmé le rôle de l’assemblée générale des magistrats et des membres du greffe (article R. 222-4 CJA), afin de les associer à la fixation de l’ordre du jour et à la désignation des magistrats et agents qui siégeront au conseil de juridiction.
    Il nous a été indiqué que les magistrats et les greffes seraient consultés.
    L’USMA a également demandé qu’un compte-rendu soit réalisé à l’issue de chaque séance. Il nous a été répondu que ce point pourrait relever de la circulaire sur la mise en œuvre du texte.
    Enfin nous avons maintenu notre réserve en ce qui concerne l’identité du dispositif pour les TA et les CAA. Bon nombre de personnes seront invitées à deux conseils de juridictions et, en pratique, il va faudra vraisemblablement que les cours et les TA de leurs ressort se coordonnent. La piste régionale aurait peut-être pu être explorée pour les CAA dont le ressort est bien plus vaste que le ressort des cours d’appel judiciaires.
    Enfin l’USMA a insisté sur le coût budgétaire et la charge de travail que représentera l’organisation de ces conseils en demandant que des décharges d’activité soient prévues pour les collègues mobilisés.
    Pour le reste, l’USMA a salué la présence de représentants d’associations des usagers de la justice administrative. Nous comprenons là que ce ne sont pas seulement les usagers « défendeurs traditionnels » mais également les usagers « requérants traditionnels » qui pourront être conviés. Cela va dans le bon sens du point de vue de l’impartialité objective. Nous avons également accueilli favorablement le rappel que l’échange ne peut porter sur les affaires individuelles dont la juridiction est saisie et que la réunion ne donne lieu à aucun vote ni à l’adoption d’aucune décision ou avis.
    L’USMA s’est abstenue au regard de ces réserves initiales sur ce projet. »