Petit à petit, le juge définit ce qu’est un projet intercommunal dont les effets ne concernent qu’une seule commune membre. Voyons cela au fil d’une courte vidéo, d’un dessin et d’un article (plus détaillé que la vidéo).
VIDEO
https://youtube.com/shorts/mz90ap-Sx3U
DESSIN
ARTICLE
L’article L. 5211-57 du CGCT prévoit un régime de consultation, par l’EPCI à fiscalité propre, du conseil municipal d’une commune membre, lorsque le projet intercommunal a des effets qui ne concernent que cette commune. Un nouveau jugement vient de confirmer que le caractère plutôt étroit de cette notion d’ « effets [qui] ne concernent qu’une seule des communes membres ».
L’article L. 5211-57 du CGCT est un texte piégeux. Car, depuis la loi Chevènement n°99-586 du 12 juillet 1999, il prévoit que :
« Les décisions du conseil d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu’une seule des communes membres ne peuvent être prises qu’après avis du conseil municipal de cette commune. S’il n’a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l’avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de l’établissement public de coopération intercommunale. »
Pourquoi un texte qui après tout consiste uniquement à demander son avis à la commune concernée, serait-il piégeux ? A cette question simple, s’impose une double réponse :
- d’une part parce que devoir attendre trois mois pour demander un avis peut parfois suffire à détruire une procédure, une demande de financements, ou autre…
- d’autre part, parce que l’expression « dont les effets ne concernent qu’une seule des communes membres » correspond à une notion floue.
Sur ce second point… depuis 1999… j’utilise en formation ou en vulgarisation toujours le même exemple : une aire d’accueil et de stationnement de gens du voyage implantée dans une commune, mais dont par définition l’assiette géographique sera presque toujours sur une seule commune… ne concernera-t-elle que cette commune, au sens de ce régime ? ou non ?
En matière de pouvoirs de police, par exemple, une distinction somme toute assez comparable a du être faite, et le Conseil d’Etat a estimé que l’on prenait le site d’implantation, et non le périmètre des nuisances, pour fixer si c’est le maire ou le préfet qui est compétent pour agir :
« le champ d’application d’une mesure prise sur le fondement du 3° de l’article pour réglementer l’activité d’un établissement qui cause des troubles à l’ordre public s’apprécie au regard de l’objet de la mesure, en fonction de la localisation de l’établissement dont l’activité est à l’origine du litige, et non au regard des effets de la mesure, en fonction de la portée des troubles à l’ordre public auquel elle entend remédier »
Conseil d’État, 29 novembre 2022, n° 449749, aux tables du recueil Lebon
Mais :
- d’une part le juge administratif admet un tel dépassement dépassant le territoire d’une commune pour des stages dangereux : TA Nantes, 5e ch., 7 mai 2025, n° 2113505 ;
- d’autre part cette transposition reste un peu lointaine.
Fort heureusement, le juge commence à préciser le cadre d’application de ce régime. Et l’on constate en effet l’étroitesse du champ d’application de ce régime.
Citons quelques décisions :
- non application (bien entendu) en matière de consultation des communes avant le PLUI (puisqu’un régime spécifique existe) : CAA Lyon, 1re ch., 13 oct. 2020, n° 19LY03037.
… Mais voir en sens inverse TA Clermont-Ferrand, ch. 1, 5 déc. 2022, n° 2101441.
Pour un cas où la compétence PLUI a été intercommunalisée après lancement par la commune… ce qui fait que l’avis du conseil municipal est supposé donné par le juge puisque les délibérations communales portaient bien sur ce projet, voir TA Lyon, 19 juin 2014, n° 1203328.
Sur la collaboration avec les communes en PLUI, voir aussi : PLUI : il faut respecter à la lettre la délibération fixant les modalités de « collaboration avec les communes membres » [VIDEO et article] - non application pour des avenants à une DSP de desserte maritime (à la fois parce qu’il s’agit d’un avenant et que le service public pré-existe — ce qui est un raisonnement un peu étrange au regard de la formulation du texte — et d’autre part parce que la liaison maritime ne concerne pas que la commune de Marseille) :
- « que les requérants soutiennent que la décision contestée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, faute pour le conseil de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, d’avoir recueilli préalablement l’avis du conseil municipal de la commune de Marseille, seule commune concernée par les effets de cette décision ; que, d’une part, la décision de déléguer la gestion du service public de transport maritime sur un territoire communal n’a pas d’effet pour la commune concernée, au sens de ces dispositions, dans le cas où, comme en l’espèce, le service public concerné préexistait à ladite délégation ; qu’en outre et a fortiori, l’adoption d’un avenant à une convention de délégation de service public dont le seul objet est de modifier la tarification, en l’occurrence pour les usagers de la desserte maritime entre le port de Marseille et le Port du Frioul, ne saurait être regardée comme ayant par elle-même des effets à l’égard de la commune sur laquelle se trouve la desserte en question au sens de ces mêmes dispositions ; qu’il s’ensuit que le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté ; »
Source TA Marseille, 27 févr. 2012, n° 0705317.
- « que les requérants soutiennent que la décision contestée a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, faute pour le conseil de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, d’avoir recueilli préalablement l’avis du conseil municipal de la commune de Marseille, seule commune concernée par les effets de cette décision ; que, d’une part, la décision de déléguer la gestion du service public de transport maritime sur un territoire communal n’a pas d’effet pour la commune concernée, au sens de ces dispositions, dans le cas où, comme en l’espèce, le service public concerné préexistait à ladite délégation ; qu’en outre et a fortiori, l’adoption d’un avenant à une convention de délégation de service public dont le seul objet est de modifier la tarification, en l’occurrence pour les usagers de la desserte maritime entre le port de Marseille et le Port du Frioul, ne saurait être regardée comme ayant par elle-même des effets à l’égard de la commune sur laquelle se trouve la desserte en question au sens de ces mêmes dispositions ; qu’il s’ensuit que le moyen tiré de la violation des dispositions précitées doit être écarté ; »
- non application quand une agglomération (AME en l’espèce) donne son avis sur une DUP (préfectorale) alors que cette commune était la seule commune d’implantation des forages concernés :
- « faute pour l’AME d’avoir recueilli l’avis du conseil municipal de la commune de Pannes alors qu’elle était la seule commune d’implantation des trois forages visés par la procédure ; que toutefois cette délibération, qui n’avait pas d’autre objet, ni d’autre effet, que de permettre au préfet de prendre un arrêté portant déclaration d’utilité publique des travaux de dérivation des eaux souterraines et des périmètres de protection des forages du champ captant de l’Aulnoy situés sur la commune de Pannes, ne saurait être regardée comme ayant, par elle-même, au sens de l’article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales, des effets à l’égard de la commune de Pannes ; que, dans ces conditions, le moyen ne peut qu’être écarté ; »
Source : CAA Nantes, 5e ch., 9 janv. 2018, n° 16NT01127.
- « faute pour l’AME d’avoir recueilli l’avis du conseil municipal de la commune de Pannes alors qu’elle était la seule commune d’implantation des trois forages visés par la procédure ; que toutefois cette délibération, qui n’avait pas d’autre objet, ni d’autre effet, que de permettre au préfet de prendre un arrêté portant déclaration d’utilité publique des travaux de dérivation des eaux souterraines et des périmètres de protection des forages du champ captant de l’Aulnoy situés sur la commune de Pannes, ne saurait être regardée comme ayant, par elle-même, au sens de l’article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales, des effets à l’égard de la commune de Pannes ; que, dans ces conditions, le moyen ne peut qu’être écarté ; »
- non application à un centre culturel qui certes n’est implanté que dans une commune mais qui a un rayonnement au delà de cette seule commune (TA Nancy, 28 mai 2013, n° 1102097).
- non application quand un projet d’aménagement concerne deux communes (même si le TA ne le formule pas aussi simplement : TA Nancy, 16 avr. 2013, n° 1102170).
- non application à une décision de préemption (par principe donc quel que soit le projet, semble-t-il) : CAA Nancy, 1re ch. – formation à 3, 18 déc. 2008, n° 07NC01801.
- non application (évidemment) aux actes préparatoires : TA Grenoble, 6 nov. 2014, n° 1103008.
- non application aux ZAC économiques quand la zone de chalandise de cette zone dépasse le territoire de la commune d’implantation (TA Nantes, 10 juin 2014, n° 1200748)
- pour une autre ZAC, également, voir cette décision qui prend en compte le périmètre des effets de la zone et son sa commune d’implantation : TA Nîmes, 1re ch., 26 juin 2023, n° 2101844.
- respect de cette procédure si le maire a bien reçu notification de la demande d’avis même s’il n’a pas réuni son conseil à ce sujet (avis implicite donc courant à compter de la réception de cette notification : CAA Lyon, 1re ch. – formation à 3, 26 mai 2015, n° 13LY01335).
- etc.
C’est dans ce cadre qu’un jugement vient confirmer la non application de ce régime aux voiries dépassant le périmètre communal :
« 8. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que l’expérimentation de la voie lyonnaise n°6 projetée sur la commune d’Oullins-Pierre-Bénite entre la rue Léon Bourgeois et le pont d’Oullins, en particulier le scénario 2, modifie substantiellement les conditions de circulation sur la portion concernée de la Grande rue, les voitures n’étant plus autorisées à circuler dans le sens sud-nord, dans un contexte d’amélioration des conditions de circulation des bus et des cycles sur le secteur. Si la requérante soutient que les effets du projet d’expérimentation ne concernent que la commune d’Oullins-Pierre-Bénite, il ressort toutefois des pièces du dossier que la Grande rue, empruntée par plus de 15 000 personnes par jour pour la seule part des transports urbains, est un des principaux axes de circulation permettant aux habitants des communes du sud-ouest de l’agglomération d’entrer dans Lyon. En outre, le dossier de concertation précise que la Grande rue, située dans le centre-ville commerçant d’Oullins-Pierre-Bénite, attire de nombreux clients de la commune et des communes avoisinantes, et est desservie par près de 750 bus quotidiens TCL et Cars du Rhône. Dans ces conditions, la décision de mettre en place une expérimentation sur le secteur compris entre la rue Léon Bourgeois et le pont d’Oullins, dont la fréquentation dépasse la seule fréquentation communale, ne peut être regardée comme n’ayant des effets que vis-à-vis de la seule commune d’Oullins-Pierre-Bénite, et la commune requérante n’est pas fondée à soutenir que son avis devait être préalablement recueilli en application des dispositions de l’article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales. Par suite le moyen doit être écarté.»
NB : jugement intéressant sur d’autres points par ailleurs (compétence voirie ; délégations à la commission permanente ; besoin ou non d’évaluation environnementale…).
Source :
TA de Lyon, 16 juillet 2025, Commune d’Oullins-Pierre-Bénite, n° 2310840
