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Réforme des contentieux sociaux depuis le 1er janvier dernier : petits rappels juridiques (et mise à jour au 29 avril 2019)

Éric Landot

Nouvelle diffusion (puis mise à jour au 29 avril 2019)

 

I. Les grandes lignes de la réforme

 

L’article 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXe siècle avait profondément remanié l’organisation juridictionnelle du traitement des contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale.

Ainsi, aux termes de cette réforme passée sous le quinquennat de F. Hollande :

 

Voici un schéma réalisé à cet effet par le Ministère :

 

Soit pour la partie judiciaire :

 

 

Cette réforme a requis nombre de textes d’application, qui sont autant de prétextes pour décortiquer certains détails de cette réforme qui est donc entrée en vigueur au premier janvier 2019.  

 

II. Le sort des personnels administratifs des juridictions sociales (ordonnance 2018-359 du 16 mai 2018 et décret 2018-360 du 16 mai 2018)

 

Les personnels administratifs des juridictions sociales (TASS etc.) sont passés, aux termes de l’ordonnance 2018-359 du 16 mai 2018, sous la houlette du Ministère de la Justice, prélude à l’intégration pour partie de ces juridictions au sein des TGI de droit commun.

La mue a ensuite été organisée ensuite par deux autres textes qui organisaient ce transfert des personnels administratifs des juridictions sociales au sein du ministère de la Justice, en conséquence de cette réforme.

Il s’agit donc, là encore, d’une étape avant la suppression au 1er janvier 2019 des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux du contentieux de l’incapacité et des commissions départementales d’aide sociale, qui seront remplacés par la constitution d’une formation collégiale au sein de tribunaux de grande instance spécialement désigné (voir l’article 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016).

Voici ces deux textes :

 

 

III. L’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 (mise en oeuvre procédurale de la réforme)

 

Plus ample fut l’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale.

Son article 1er est divisé en trois parties.

L’article 2 :

 

L’article 3 procède aux coordinations nécessaires dans le code rural et de la pêche maritime en modifiant les références aux juridictions supprimées.

L’article 4 rectifie des dispositions du code de l’organisation judiciaire issues de la loi du 18 novembre 2016 précitée en revenant sur des rédactions qui nécessitaient d’être précisées. Est ainsi abrogé l’article L. 218-9 du code de l’organisation judiciaire prévoyant que l’assesseur dûment convoqué qui ne se présente pas est réputé démissionnaire. En effet, celui-ci relève de la procédure disciplinaire de droit commun. Une référence erronée au « tribunal des affaires sociales » est également supprimée. Enfin, le processus de désignation des assesseurs de la cour d’appel spécialement désignée pour connaître du contentieux de la tarification est clarifié. Il précise à ce titre que les assesseurs qui y siégeront seront choisis sur les mêmes listes que les assesseurs des pôles sociaux des tribunaux de grande instance du ressort de ladite cour.

Les articles 5 et 6 modifient les références aux juridictions supprimées dans le code de la santé publique et dans le code du travail.

L’article 7 :

L’article 8 fixe la date d’entrée en vigueur des articles 1er à 6, par référence à l’article 114 précité, date qui ne peut dépasser le 1er janvier 2019.

Voici cette ordonnance no 2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale (NOR : JUSC1807961R) :

 

 

Ce mouvement s’est poursuivi avec le décret 2018-772 du 4 septembre 2018 désignant les tribunaux de grande instance et cours d’appel compétents en matière de contentieux général et technique de la sécurité sociale et d’admission à l’aide sociale (NOR : JUSB1820756D).

Comme son nom l’indique, ce décret vise donc à déterminer, à compter du 1er janvier 2019, ceux des tribunaux de grande instance et des cours d’appel qui seront territorialement compétents pour connaître en première instance et en appel des litiges relevant :

 

Voici ce texte :

joe_20180906_0205_0008

 

V. Le décret 2018-928 du 29 octobre 2018

 

Puis vint le décret n° 2018-928 du 29 octobre 2018 relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale (NOR: JUSC1814381D) consistant en :

Voici ce nouveau texte :

D 2018-928

 

Autre point à souligner : en de nombreux domaines, le recours administratif préalable (RAPO) devient largement obligatoire. Citons sur ce point le Ministère :

« La réforme prévoit aussi d’élargir considérablement les cas de recours préalables obligatoires qui permettront à chaque particulier, avant de saisir la justice, de voir la décision qu’il conteste réexaminée par son auteur, au besoin dans le cadre d’une commission médicale. Cette saisine préalable permet d’organiser un dialogue entre les services publics et leurs usagers, lorsque ceux-ci ne comprennent ou n’admettent pas une décision, afin qu’une solution puisse être trouvée ou les explications nécessaires données avant que le juge ne soit saisi. L’objectif est de faciliter le règlement amiable des litiges. Pour autant, cette procédure n’a aucunement pour effet de priver le demandeur de son droit à saisir le juge.

« Jusqu’ici seules les décisions relevant du contentieux général de la sécurité sociale et les contestations sur l’état d’incapacité permanente résultant d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle faisaient l’objet, avant saisine du TASS, d’un recours préalable devant la commission de recours amiable des organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole.

« Dorénavant, ce recours est étendu au contentieux technique de la sécurité sociale, hors tarification, et aux litiges en matière d’aide sociale. Ainsi, les contestations des décisions relatives à la reconnaissance de l’état ou du degré d’invalidité ou de l’état d’inaptitude ou à l’attribution d’un taux d’incapacité permanente à la suite de la reconnaissance d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle devront faire l’objet d’un recours préalable devant une commission médicale de recours amiable, composée de trois médecins. De même, les décisions de la commission des droits de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) devront faire l’objet d’un recours préalable à l’occasion duquel la commission pourra prendre en compte l’évolution de la situation du requérant. »

 

 

VI. La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 (clarifications pour le RSA notamment)

 

Puis est intervenu l’article 96 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019. Cet article est ainsi rédigé :

Article 96

I.-Le code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa de l’article L. 134-2, après la référence : « L. 134-1 », sont insérés les mots : « et portant sur la prestation de revenu de solidarité active » et, après le mot : « exercé », la fin est ainsi rédigée : « dans les conditions prévues à l’article L. 262-47. » ;
2° L’article L. 134-3 est ainsi rédigé :

« Art. L. 134-3.-Le juge judiciaire connaît des litiges :
« 1° Résultant de l’application de l’article L. 132-6 ;
« 2° Résultant de l’application de l’article L. 132-8 ;
« 3° Relatifs à l’allocation différentielle aux adultes handicapés mentionnée à l’article L. 241-2 ;
« 4° Relatifs à la prestation de compensation accordée aux personnes handicapées mentionnée à l’article L. 245-2 et l’allocation compensatrice, prévue à l’article L. 245-1 dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. » ;

3° Au trente-septième alinéa de l’article L. 244-1, le mot : « général » est supprimé ;
4° Au dernier alinéa de l’article L. 245-2 et à l’article L. 581-5, la référence : « L. 142-2 » est remplacée par la référence : « L. 142-1 » ;
5° Au sixième alinéa de l’article L. 531-5, les mots : « la juridiction du contentieux technique de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « les tribunaux de grande instance spécialement désignés en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire » ;
6° Au II de l’article L. 531-7, les mots : « juridiction du contentieux technique de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « tribunaux de grande instance spécialement désignés en application de l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire ».
II.-Le code de l’organisation judiciaire est ainsi modifié :
1° L’article L. 211-16 est ainsi modifié :
a) Le 1° est ainsi rédigé :
« 1° Des litiges relevant du contentieux de la sécurité sociale défini à l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale, à l’exception de ceux mentionnés au 7° du même article L. 142-1 ; »
b) Le 2° est abrogé ;
c) Les 3° et 4° deviennent, respectivement, les 2° et 3° ;
2° A l’article L. 311-16, la référence : « 4° de l’article L. 142-2 » est remplacée par la référence : « 7° de l’article L. 142-1 ».
III.-Le livre VII du code rural et de la pêche maritime est ainsi modifié :
1° Au troisième alinéa de l’article L. 725-3, les mots : « contentieuse prévue aux articles L. 142-1 à L. 144-2 du code » sont remplacés par les mots : « applicable au contentieux » ;
2° A la fin du premier alinéa de l’article L. 751-16 et à la fin de l’article L. 752-19, la référence : « 4° de l’article L. 142-2 » est remplacée par la référence : « 7° de l’article L. 142-1 » ;
3° L’article L. 751-32 est abrogé ;
4° Le cinquième alinéa de l’article L. 752-6 est ainsi modifié :
a) A la fin de la première phrase, les mots : « et sur avis conforme d’une commission des rentes des non-salariés agricoles » sont supprimés ;
b) La seconde phrase est supprimée.
IV.-Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° A l’article L. 133-9-4, à la première phrase de l’article L. 137-4, à l’article L. 752-10, au cinquième alinéa de l’article L. 821-5 et à l’article L. 835-4, le mot : « général » est supprimé ;
2° Au premier alinéa de l’article L. 141-1, les mots : « régies par l’article L. 142-2, » sont remplacés par les mots : « relevant des 4° à 6° de l’article L. 142-1 » ;
3° L’intitulé du chapitre II du titre IV du livre Ier est ainsi rédigé : « Contentieux de la sécurité sociale et de l’admission à l’aide sociale » ;
4° L’article L. 142-1 est ainsi rédigé :

« Art. L. 142-1.-Le contentieux de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs :
« 1° A l’application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole ;
« 2° Au recouvrement des contributions, versements et cotisations mentionnés au 5° de l’article L. 213-1 ;
« 3° Au recouvrement des contributions, versements et cotisations mentionnés aux articles L. 1233-66, L. 1233-69, L. 3253-18, L. 5422-6, L. 5422-9, L. 5422-11, L. 5422-12 et L. 5424-20 du code du travail ;
« 4° A l’état ou au degré d’invalidité, en cas d’accident ou de maladie non régie par le livre IV du présent code, et à l’état d’inaptitude au travail ;
« 5° A l’état d’incapacité permanente de travail, notamment au taux de cette incapacité, en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle ;
« 6° A l’état ou au degré d’invalidité, en cas d’accidents ou de maladies régies par les titres III, IV et VI du livre VII du code rural et de la pêche maritime, à l’état d’inaptitude au travail ainsi que, en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles régies par les titres V et VI du même livre VII, à l’état d’incapacité permanente de travail, notamment au taux de cette incapacité ;
« 7° Aux décisions des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail et des caisses de mutualité sociale agricole concernant, en matière d’accidents du travail agricoles et non agricoles, la fixation du taux de cotisation, l’octroi de ristournes, l’imposition de cotisations supplémentaires et, pour les accidents régis par le livre IV du présent code, la détermination de la contribution prévue à l’article L. 437-1 ;
« 8° Aux décisions de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées mentionnées au premier alinéa de l’article L. 241-9 du code de l’action sociale et des familles ;
« 9° Aux décisions du président du conseil départemental mentionnées à l’article L. 241-3 du même code relatives aux mentions “ invalidité ” et “ priorité ”. » ;

5° L’article L. 142-2 est abrogé ;
6° La première phrase du premier alinéa de l’article L. 142-4 est ainsi modifiée :
a) Après la référence : « L. 142-1 », sont insérés les mots : «, à l’exception du 7°, » ;
b) Le mot : « administratif » est supprimé ;
7° L’article L. 142-5 est abrogé ;
8° A la première phrase du premier alinéa de l’article L. 142-6, les mots : « mentionnées aux 1°, 2°, 3° de l’article L. 142-2 » sont remplacés par les mots : « de nature médicale, hors celles formées au titre du 8° de l’article L. 142-1 » et, après les mots : « de l’autorité », il est inséré le mot : « médicale » ;
9° Au premier alinéa de l’article L. 142-7, la référence : « 5° de l’article L. 142-2 » est remplacée par la référence : « 8° de l’article L. 142-1 » ;
10° L’article L. 142-7-1 est ainsi rédigé :

« Art. L. 142-7-1.-L’avis rendu par l’autorité médicale compétente pour examiner le recours préalable, en ce qui concerne les contestations de nature médicale, hors celles formées au titre du 8° de l’article L. 142-1, s’impose à l’organisme de prise en charge. » ;

11° L’article L. 142-8 est ainsi modifié :
a) Au 1°, le mot : « général » est supprimé ;
b) Le 2° est abrogé ;
c) Le 3° devient le 2° ;
12° L’article L. 142-10 est ainsi modifié :
a) A la première phrase du premier alinéa, la référence : « au 1° » est remplacée par les références : « aux 1°, 4°, 5° et 6° », les mots : « et pour celles mentionnées aux 1°, 2°, 3° de l’article L. 142-2 » sont supprimés et, après le mot : « autorité », il est inséré le mot : « médicale » ;
b) Au deuxième alinéa, les références : « 5° et 6° de l’article L. 142-2 » sont remplacées par les références : « 8° et 9° de l’article L. 142-1 » ;
13° A l’article L. 142-10-1, les références : « au 1° de l’article L. 142-1 et aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 142-2, » sont remplacées par la référence : « à l’article L. 142-10 » ;
14° Au premier alinéa de l’article L. 142-11, les références : « 5° et 6° de l’article L. 142-2 » sont remplacées par les références : « 8° et 9° de l’article L. 142-1 » ;
15° Au deuxième alinéa de l’article L. 242-5, la référence : « 4° de l’article L. 142-2 » est remplacée par la référence : « 7° de l’article L. 142-1 » ;
16° A la fin de la seconde phrase de l’article L. 357-14 et du 4° de l’article L. 381-20, la référence : « L. 142-2 » est remplacée par la référence : « L. 142-1 » ;
17° A la fin de la seconde phrase du 2° de l’article L. 381-1, les mots : « technique de la sécurité sociale mentionné à l’article L. 142-2 » sont remplacés par les mots : « de la sécurité sociale mentionné à l’article L. 142-1 » ;
18° L’intitulé de la sous-section 1 de la section 4 du chapitre II du titre V du livre VII est ainsi rédigé : « Contentieux de la sécurité sociale » ;
19° A l’article L. 752-11, les mots : « général et technique » sont remplacés par les mots : « de la sécurité sociale » ;
20° A l’article L. 752-12, les mots : «, nonobstant les dispositions de l’article L. 142-1 et du dernier alinéa de l’article L. 142-2, » sont supprimés.
V.-A la seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 351-5-1, à la première phrase de l’article L. 4163-17, au dernier alinéa de l’article L. 6331-51 et à l’article L. 6331-62 du code du travail, les mots : « contentieux général » sont remplacés par le mot : « contentieux ».
VI.-Au dernier alinéa de l’article L. 532-2 du code de l’éducation, le mot : « général » est supprimé.
VII.-Les dispositions du présent article sont applicables aux recours préalables et aux recours juridictionnels introduits à compter d’une date fixée par décret en Conseil d’Etat, et au plus tard le 1er janvier 2020. Les 1° et 2° du I entrent en vigueur le lendemain de la publication de la présente loi.

 

Selon la circulaire CIV/04/2019 de la Chancellerie, en date du 25 mars 2019, (NOR JUSC1909309C), ce texte ne consiste qu’en un toilettage à droit constant :

L’article 96 clarifie à droit constant les conditions de contestation en matière de revenu de solidarité active (I, 1°) ainsi que la compétence du juge judiciaire en matière sociale en présence d’obligés alimentaires (I, 2°).

 

 

VII. le sort des contentieux relatifs aux obligés alimentaires

 

Il n’en demeure pas moins que ces précisions de la loi 2019-222 étaient indispensables pour comprendre ce que le contentieux du RSA allait, pour certaines de ces composantes, devenir, comme l’indique la décision qui a immédiatement suivi cette loi, rendue par le tribunal des conflits (même s’il ne s’agit que de précision, le résumé à Légifrance, probable résumé du recueil Lebon, ayant bien pris soin de mentionner que cette évolution résulte de la loi de 2016 elle-même).

En effet, le tribunal des conflits a rendu une décision avec deux considérants à retenir :

« Considérant qu’avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, il appartenait à la juridiction administrative de connaître, sous réserve, le cas échéant, des questions préjudicielles à l’autorité judiciaire pouvant tenir notamment à l’obligation alimentaire, des contestations relatives au recouvrement des sommes demandées à des particuliers, en raison des dépenses exposées par une collectivité publique au titre de l’aide sociale, que ces contestations mettent en cause les bénéficiaires de l’aide sociale eux-mêmes ou d’autres personnes, en particulier leurs obligés alimentaires ; qu’au sein de la juridiction administrative, cette compétence relevait pour les prestations d’aide sociale entrant dans le champ de l’article L. 134-1 du code de l’action sociale et des familles, des commissions départementales d’aide sociale en premier ressort et de la Commission centrale d’aide sociale en appel ; que la loi du 18 novembre 2016, ayant notamment supprimé les commissions départementales d’aide sociale et la Commission centrale d’aide sociale, a énoncé, d’une part, à l’article L. 134-3 du code de l’action sociale et des familles, applicable à compter du 1er janvier 2019, y compris aux affaires en cours à cette date devant les commissions départementales d’aide sociale, en vertu des dispositions combinées de l’article 114 de cette loi et de l’article 17 du décret du 29 octobre 2018 relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale, que  » Le juge judiciaire connaît des contestations formées contre les décisions relatives à : (…) 4° Les recours exercés par l’Etat ou le département en présence d’obligés alimentaires prévus à l’article L. 132-6 « , d’autre part, à l’article L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire  » Des tribunaux de grande instance spécialement désignés connaissent : (…) 3° Des litiges relevant de l’admission à l’aide sociale mentionnés à l’article L. 134-3 du code de l’action sociale et des familles (…).  » ; que l’article L. 134-3 a été, de nouveau, modifié par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et dispose depuis le 25 mars 2019 :  » Le juge judiciaire connaît des litiges : 1° Résultant de l’application de l’article L. 132-6 (…)  » ;

« Considérant qu’il résulte de ces dispositions, applicables au litige opposant Mme A…au département, que sont transférés à la juridiction judiciaire les recours des obligés alimentaires contestant les décisions prises par l’Etat ou le département pour obtenir le remboursement des sommes avancées par la collectivité, les recours contre les décisions relatives à l’admission à l’aide sociale continuant en revanche de relever de la juridiction administrative même en présence d’obligés alimentaires ; qu’il s’ensuit qu’il incombe désormais à la juridiction judiciaire de statuer sur la demande de Mme A…contre le titre exécutoire émis à son encontre par le président du conseil départemental de la Drôme ;»

 

Il résulte donc, selon le résumé de Legifrance, des articles L. 134-3 du code de l’action sociale et des familles (CASF) et L. 211-16 du code de l’organisation judiciaire (COJ), dans leur rédaction issue de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, que :

« sont transférés à la juridiction judiciaire les recours des obligés alimentaires contestant les décisions prises par l’Etat ou le département pour obtenir le remboursement des sommes avancées par la collectivité au titre de l’aide sociale, les recours contre les décisions relatives à l’admission à l’aide sociale continuant en revanche de relever de la juridiction administrative même en présence d’obligés alimentaires.»

 

Source :

Tribunal des Conflits, , 08/04/2019, C4154, Publié au recueil Lebon

 

 

VIII. Autres sources

 

Voir une interview sur le site du Ministère du magistrat Jean-Michel Etcheverry, directeur de projet auprès du directeur des services judiciaires, qui a piloté cette réforme :

 

Voir aussi le dossier du Ministère (voir notamment les infographies finales notamment pour les transferts des dossiers en cours et la composition des formations de jugement) :

 

 

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