Aide ou action sociale, logement, chômage… Extension du domaine du plein contentieux

Nos divers blogs ont souvent commenté le big-bang qui a fait exploser la galaxie étrange des contentieux sociaux au premier janvier dernier. Voir :

 

Le Conseil d’Etat vient, par 4 décisions, de préciser le mode d’emploi de cette réforme déjà fort complexe.  Avec une extension du généraliser le régime des recours de plein contentieux aux requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi.

Voyons ce qui change avec ces décisions (I), avant que de rappeler au passage la réforme applicable depuis le premier janvier 2019.

 

 

I. L’apport des 4 arrêts du Conseil d’Etat en date du 3 juin 2019 : extension du domaine du plein contentieux

 

Par 4 arrêts rendus le 3 juin 2019, le Conseil d’État a décidé de généraliser le régime des recours de plein contentieux aux requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi (ce qui reprend les positions du CE antérieures en matière d’indu : CE, 16 décembre 2016, n° 389642).

Lorsqu’il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l’administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d’une personne en matière d’aide ou d’action sociale, de logement ou au titre des dispositions en faveur des travailleurs privés d’emploi, et sous réserve du contentieux du droit au logement opposable, il appartient donc au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu’à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d’examiner les droits de l’intéressé, en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait qui résultent de l’instruction et, notamment, du dossier qui lui est communiqué en application de l’article R. 772-8 du code de justice administrative (CJA). Ce point est nettement exposé par l’arrêt n° 423001.

Au vu de ces éléments, il lui appartient d’annuler ou de réformer, s’il y a lieu, cette décision, en fixant alors lui-même tout ou partie des droits de l’intéressé et en le renvoyant, au besoin, devant l’administration afin qu’elle procède à cette fixation pour le surplus, sur la base des motifs de son jugement.

Il en va de même lorsqu’il statue sur un recours dirigé contre une décision refusant ou ne faisant que partiellement droit à une demande de remise gracieuse d’un indu d’une prestation ou d’une allocation versée au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi. En ce cas, en tant que juge de plein contentieux, le juge devra notamment examiner si une remise gracieuse totale ou partielle est susceptible d’être accordée, en se prononçant lui-même sur la demande au regard des dispositions applicables et des circonstances de fait dont il est justifié par l’une et l’autre parties à la date de sa propre décision (voir sur ce point l’arrêt n°415040).

Cela s’applique aussi pour les cas de refus de prise en charge d’un jeune majeur par l’ASE (voir l’arrêt n°419903 ; voir aussi ici). En pareil cas, le juge va donc apprécier s’il lui appartient d’annuler, s’il y a lieu, cette décision en accueillant lui-même la demande de l’intéressé s’il apparaît, à la date à laquelle il statue, eu égard à la marge d’appréciation dont dispose le président du conseil départemental dans leur mise en oeuvre, qu’un défaut de prise en charge conduirait à une méconnaissance des dispositions du code de l’action sociale et des familles (CASF) relatives à la protection de l’enfance et en renvoyant l’intéressé devant l’administration afin qu’elle précise les modalités de cette prise en charge sur la base des motifs de son jugement.

Le Conseil d’Etat l’a aussi appliqué (affaire n° 419903) aux recours portant sur une demande de carte de stationnement pour personnes handicapées ou de carte mobilité inclusion mention stationnement pour personnes handicapées.

 

Citons la remarquable phrase de synthèse de M. Jean-Marc Pastor dans le Dalloz actualités (voir ici) :

« Le justiciable prime sur l’acte »

« […] en étendant le plein contentieux subjectif, le juge administratif statue alors directement sur les droits du requérant […], sans s’intéresser aux « vices propres » de la décision de refus […] »

 

Voir ces arrêts à publier au rec. en intégral :

 

 

C’est donc une extension du domaine de la lutte, mais non plus en REP, mais en plein contentieux, qui est opérée. Un auteur célèbre a déjà décidé d’écrire à ce sujet :

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Enthousiasmant, non ? Voici par exemple la réaction passionnée d’un administrativiste bien connu découvrant ce nouvel arrêt :

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Source : Wikipedia.

 

 

II. Rappel au passage : la réforme applicable au premier janvier 2019

 

II.A. Economie générale de la réforme

 

L’article 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXe siècle avait profondément remanié l’organisation juridictionnelle du traitement des contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale.

Ainsi, aux termes de cette réforme passée sous le quinquennat de F. Hollande :

  • en première instance, les juridictions du contentieux général et du contentieux technique de la sécurité sociale, mais également du contentieux de l’admission à l’aide sociale sont supprimées et les contentieux transférés à des tribunaux de grande instance spécialement désignés. Les contentieux en matière de droits sociaux sont ainsi transférés aux tribunaux de grande instance. Ces contentieux concernent notamment les litiges des particuliers avec les organismes de sécurité sociale (Urssaf, CAF, CPAM, etc.), les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH), ainsi que les litiges relatifs à l’aide sociale. Ils représentent environ 200 000 dossiers par an. Jusqu’à présent, ils étaient répartis entre 242 juridictions, qui ne traitaient pas toutes des mêmes litiges : les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS), les tribunaux du contentieux de l’incapacité (TCI), et pour partie les commissions départementales d’aide sociale (CDAS). Depuis le 1er janvier 2019, ces contentieux sont transférés au sein des pôles sociaux de 116 tribunaux de grande instance (TGI), spécialement désignés (il est à noter que cette réforme concerne également les affaires en appel qui relèveront désormais de 28 cours d’appel).
  • le contentieux de l’aide sociale, il ne relèvera plus, en appel, de la commission centrale d’aide sociale (CCAS) mais de chacune de ces 28 cours d’appel. Le contentieux dévolu en ce domaine aux juridictions administratives relèvera, en premier et dernier ressort des tribunaux administratifs. Les décisions pourront être contestées par pourvoi devant le Conseil d’État. En raison de sa nature, une partie du contentieux des commissions départementales d’aide sociale est notamment reprise par les tribunaux administratifs. Le contentieux de la Commission centrale d’aide sociale (CCAS) est donc réparti entre le juge judiciaire et le juge administratif, en fonction de sa nature.
  • Par ailleurs il est procédé à la répartition du contentieux relevant actuellement de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (CNITAAT) respectivement vers des cours d’appel spécialement désignées, pour ce qui concerne le contentieux de l’incapacité, et vers une cour nationale compétente en premier et dernier ressort pour ce qui concerne le contentieux de la tarification de l’assurance des accidents du travail.
    Jusqu’alors, en première instance, ce contentieux de l’incapacité était traité par 26 tribunaux du contentieux de l’incapacité (TCI). Il l’est à ce jour par 116 TGI, mieux répartis sur l’ensemble du territoire. De même, en appel, ce contentieux ne sera plus traité exclusivement à Amiens, naguère siège de la CNITAAT (Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail), mais par 28 cours d’appel spécialement désignées.

 

Voici un schéma réalisé à cet effet par le Ministère :

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Soit pour la partie judiciaire :

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Cette réforme a requis nombre de textes d’application, qui sont autant de prétextes pour décortiquer certains détails de cette réforme qui est donc entrée en vigueur au premier janvier 2019.  

 

II.B. Le sort des personnels administratifs des juridictions sociales (ordonnance 2018-359 du 16 mai 2018 et décret 2018-360 du 16 mai 2018)

 

Les personnels administratifs des juridictions sociales (TASS etc.) sont passés, aux termes de l’ordonnance 2018-359 du 16 mai 2018, sous la houlette du Ministère de la Justice, prélude à l’intégration pour partie de ces juridictions au sein des TGI de droit commun.

La mue a ensuite été organisée ensuite par deux autres textes qui organisaient ce transfert des personnels administratifs des juridictions sociales au sein du ministère de la Justice, en conséquence de cette réforme.

Il s’agit donc, là encore, d’une étape avant la suppression au 1er janvier 2019 des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux du contentieux de l’incapacité et des commissions départementales d’aide sociale, qui seront remplacés par la constitution d’une formation collégiale au sein de tribunaux de grande instance spécialement désigné (voir l’article 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016).

Voici ces deux textes :

  • Ordonnance no 2018-359 du 16 mai 2018 fixant les modalités de transfert des personnels administratifs des juridictions mentionnées au 1o du I de l’article 109 de la loi no 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et celles de leur accès aux corps des services judiciaires ou aux corps communs du ministère de la justice (NOR : JUST1809538R)
  • Décret no 2018-360 du 16 mai 2018 pris pour l’application de l’ordonnance no 2018-359 du 16 mai 2018 fixant les modalités de transfert des personnels administratifs des juridictions mentionnées au 1o du I de l’article 109 de la loi no 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et celles de leur accès aux corps des services judiciaires ou aux corps communs du ministère de la justice (NOR : JUST1809532D)

 

 

II.C. L’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 (mise en oeuvre procédurale de la réforme)

 

Plus ample fut l’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale.

Son article 1er est divisé en trois parties.

  • En son I, il est procédé à l’abrogation de l’article L. 141-2-2, devenu superfétatoire au vu des dispositions de nature équivalente de l’article L. 142-10 issu de la loi du 18 novembre 2016 précitée, dans sa version modifiée par la présente ordonnance, relatives à la communication du dossier médical au médecin expert désigné par la juridiction.
  • En son II, l’article adapte le régime de transmission des informations concernant les requérants relevant des maisons départementales des personnes handicapées dans le cadre du recours préalable. Par ailleurs, afin de donner sa pleine portée au recours préalable obligatoire instauré en matière d’invalidité, d’inaptitude et d’incapacité, est affirmé le principe selon lequel les organismes de sécurité sociale sont liés par la décision prise par l’autorité compétente.
    Les dispositions législatives relatives à la phase contentieuse font également l’objet des adaptations nécessaires :

    • Tout d’abord, la notion de « mesures d’instruction » est substituée à celle d’« expertise judiciaire » afin de permettre au juge d’ordonner toutes mesures d’instruction, à savoir des expertises mais aussi des consultations.
    • Par ailleurs sont précisées les conditions de transmission à l’expert par le praticien-conseil ou l’autorité compétente des informations sur le fondement desquelles a été prise la décision contestée, avec l’institution d’un dispositif procédural commun aux différends de nature médicale. Dans un souci de protection du secret médical, il est précisé que le rapport établi par l’expert désigné est notifié au médecin mandaté à cet effet par l’employeur, l’assuré étant informé de cette notification.
    • Un régime spécifique est prévu pour les éléments ou informations à caractère secret recueillies par l’équipe pluridisciplinaire constituée au sein des maisons des personnes handicapées, ces données n’étant pas exclusivement médicales.
    • Enfin, dans un objectif de lisibilité, il est procédé au rétablissement des sections 6 et 7, ce qui correspond à la présentation actuelle du code de la sécurité sociale :
      • La section 6, relative aux dépenses de contentieux, qui ne comprend pas de dispositions législatives, donnera lieu au niveau réglementaire à la précision des conditions de prise en charge des frais de déplacement des requérants et des experts désignés par le juge.
      • La section 7, également sans disposition législative, aménage une partie dans le  code de la sécurité sociale renvoyant aux dispositions réglementaires prises au vu des spécificités du régime applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
  • Dans son III, l’article procède à un toilettage des références au tribunal des affaires de sécurité sociale dans le  code de la sécurité sociale.

L’article 2 :

  • modifie le code de l’action sociale et des familles en précisant notamment que les contestations se rapportant à la détermination du domicile de secours sont portées devant une juridiction administrative qui sera désignée par décret en Conseil d’Etat.
  • répare une omission en indiquant expressément que le contentieux de l’allocation compensatrice est confié aux juridictions judiciaires, en cohérence avec le fait que la prestation de compensation du handicap, qui lui a succédé, relève de cette juridiction.
  • supprime enfin dans le code précité les références aux juridictions supprimées et procède au toilettage d’une disposition relative à Mayotte pour aligner le droit applicable localement sur celui en vigueur en France métropolitaine.

 

L’article 3 procède aux coordinations nécessaires dans le code rural et de la pêche maritime en modifiant les références aux juridictions supprimées.

L’article 4 rectifie des dispositions du code de l’organisation judiciaire issues de la loi du 18 novembre 2016 précitée en revenant sur des rédactions qui nécessitaient d’être précisées. Est ainsi abrogé l’article L. 218-9 du code de l’organisation judiciaire prévoyant que l’assesseur dûment convoqué qui ne se présente pas est réputé démissionnaire. En effet, celui-ci relève de la procédure disciplinaire de droit commun. Une référence erronée au « tribunal des affaires sociales » est également supprimée. Enfin, le processus de désignation des assesseurs de la cour d’appel spécialement désignée pour connaître du contentieux de la tarification est clarifié. Il précise à ce titre que les assesseurs qui y siégeront seront choisis sur les mêmes listes que les assesseurs des pôles sociaux des tribunaux de grande instance du ressort de ladite cour.

Les articles 5 et 6 modifient les références aux juridictions supprimées dans le code de la santé publique et dans le code du travail.

L’article 7 :

  • en son I, modifie l’article 114 de la loi du 18 novembre 2016 précitée par des mesures permettant que la transition se fasse sans préjudice ni pour les justiciables dont les affaires sont déjà pendantes, ni pour les juridictions qui vont devoir traiter ce contentieux. Il modifie la désignation des juridictions administratives déterminées pour reprendre le stock des contentieux pendants devant la commission centrale d’aide sociale. Cela concerne, d’une part, les contentieux relatifs à la détermination du domicile de secours et, d’autre part, une partie des appels interjetés contre les décisions prises par les commissions départementales d’aide sociale. Un décret en Conseil d’Etat désignera, pour chacun de ces contentieux pendants, la juridiction administrative compétente. L’article prévoit également le maintien temporaire de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail pour connaître des affaires dont elle est saisie avant le 31 décembre 2018. Ce maintien est prévu jusqu’au 31 décembre 2020 ou à une date ultérieure qui sera fixée par décret, sans pouvoir dépasser le 31 décembre 2022 au plus tard, selon l’état du stock des affaires encore en cours et la capacité de la CNITAAT à le traiter. Ce ne sont donc que des affaires nouvelles qu’auront à connaître les cours d’appel nouvellement compétentes.
  • Le II prévoit également, sur la base du volontariat, le prolongement du mandat des assesseurs des tribunaux du contentieux de l’incapacité et des tribunaux des affaires de sécurité de sociale au sein des futures formations sociales des tribunaux de grande instance spécialement désignés. Cela évitera de devoir procéder à la nomination en urgence de l’intégralité des assesseurs dans le courant du dernier trimestre 2018, avec le risque, en cas de difficultés, de retarder la mise en place des pôles sociaux dans les tribunaux de grande instance.

L’article 8 fixe la date d’entrée en vigueur des articles 1er à 6, par référence à l’article 114 précité, date qui ne peut dépasser le 1er janvier 2019.

Voici cette ordonnance no 2018-358 du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale (NOR : JUSC1807961R) :

 

Ce mouvement s’est poursuivi avec le décret 2018-772 du 4 septembre 2018 désignant les tribunaux de grande instance et cours d’appel compétents en matière de contentieux général et technique de la sécurité sociale et d’admission à l’aide sociale (NOR : JUSB1820756D).

Comme son nom l’indique, ce décret vise donc à déterminer, à compter du 1er janvier 2019, ceux des tribunaux de grande instance et des cours d’appel qui seront territorialement compétents pour connaître en première instance et en appel des litiges relevant :

  • du contentieux général de la sécurité sociale (défini à l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale)
  • du contentieux technique de la sécurité sociale (défini à l’article L. 142-2 du même code à l’exception de ceux mentionnés au 4o du même article),
  • de l’admission à l’aide sociale. Il s’agit alors :
    • des litiges mentionnés à l’article L. 134-3 du code de l’action sociale et des familles
    • des litiges relatifs aux décisions mentionnées aux articles L. 861-5 et L. 863-3 du code de la sécurité sociale,
    • des litiges relevant de l’application de l’article L. 4162-13 du code du travail (devenu L. 4163-17).

 

Voici ce texte :

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II.E. Le décret 2018-928 du 29 octobre 2018

 

Puis vint le décret n° 2018-928 du 29 octobre 2018 relatif au contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale (NOR: JUSC1814381D) consistant en :

  • une fixation des dispositions procédurales applicables aux contestations des décisions (tant dans le cadre du recours préalable que dans celui du recours juridictionnel) :
    • des organismes de sécurité sociale,
    • des maisons départementales des personnes handicapées
    • et des autorités administratives intervenant dans le domaine de l’aide sociale.
  • une modification de deux codes :

Voici ce nouveau texte :

D 2018-928

 

Autre point à souligner : en de nombreux domaines, le recours administratif préalable (RAPO) devient largement obligatoire. Citons sur ce point le Ministère :

« La réforme prévoit aussi d’élargir considérablement les cas de recours préalables obligatoires qui permettront à chaque particulier, avant de saisir la justice, de voir la décision qu’il conteste réexaminée par son auteur, au besoin dans le cadre d’une commission médicale. Cette saisine préalable permet d’organiser un dialogue entre les services publics et leurs usagers, lorsque ceux-ci ne comprennent ou n’admettent pas une décision, afin qu’une solution puisse être trouvée ou les explications nécessaires données avant que le juge ne soit saisi. L’objectif est de faciliter le règlement amiable des litiges. Pour autant, cette procédure n’a aucunement pour effet de priver le demandeur de son droit à saisir le juge.

« Jusqu’ici seules les décisions relevant du contentieux général de la sécurité sociale et les contestations sur l’état d’incapacité permanente résultant d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle faisaient l’objet, avant saisine du TASS, d’un recours préalable devant la commission de recours amiable des organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole.

« Dorénavant, ce recours est étendu au contentieux technique de la sécurité sociale, hors tarification, et aux litiges en matière d’aide sociale. Ainsi, les contestations des décisions relatives à la reconnaissance de l’état ou du degré d’invalidité ou de l’état d’inaptitude ou à l’attribution d’un taux d’incapacité permanente à la suite de la reconnaissance d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle devront faire l’objet d’un recours préalable devant une commission médicale de recours amiable, composée de trois médecins. De même, les décisions de la commission des droits de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) devront faire l’objet d’un recours préalable à l’occasion duquel la commission pourra prendre en compte l’évolution de la situation du requérant. »

 

 

II.F. La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 (clarifications pour le RSA notamment)

 

Puis est intervenu l’article 96 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019.

Selon la circulaire CIV/04/2019 de la Chancellerie, en date du 25 mars 2019, (NOR JUSC1909309C), ce texte ne consiste qu’en un toilettage à droit constant :

L’article 96 clarifie à droit constant les conditions de contestation en matière de revenu de solidarité active (I, 1°) ainsi que la compétence du juge judiciaire en matière sociale en présence d’obligés alimentaires (I, 2°).

Mais de nombreux praticiens y ont vu des ajustements pour certains contentieux, le RSA notamment.

 

II.G. le sort des contentieux relatifs aux obligés alimentaires

 

Il n’en demeure pas moins que ces précisions de la loi 2019-222 étaient indispensables pour comprendre ce que le contentieux du RSA allait, pour certaines de ces composantes, devenir, comme l’indique la décision qui a immédiatement suivi cette loi, rendue par le tribunal des conflits (même s’il ne s’agit que de précision, le résumé à Légifrance, probable résumé du recueil Lebon, ayant bien pris soin de mentionner que cette évolution résulte de la loi de 2016 elle-même).

Notamment :

« sont transférés à la juridiction judiciaire les recours des obligés alimentaires contestant les décisions prises par l’Etat ou le département pour obtenir le remboursement des sommes avancées par la collectivité au titre de l’aide sociale, les recours contre les décisions relatives à l’admission à l’aide sociale continuant en revanche de relever de la juridiction administrative même en présence d’obligés alimentaires.»

 

Source :

Tribunal des Conflits, , 08/04/2019, C4154, Publié au recueil Lebon