Comparons une décision du TA de Paris et, surtout, trois de la CAA de Paris, sur la responsabilité de l’Etat au début de la pandémie de Covid-19 (notamment pour insuffisance de masques). Selon ladite CAA, au titre de son action en amont puis au début de la pandémie, l’Etat :
- a une responsabilité :
- dans le caractère insuffisant de la constitution de masques (sans étrangement, que soit abordé le fait que l’Etat s’était en partie défaussé de cette compétence sur les échelons locaux du sytème de santé) ;
- pour ce qui est de la communication initiale en matière de masques (nonobstant les discours scientifiques à tout le moins variés sur ce point les deux premiers mois…) ;
- n’a pas commis de faute en matière de
- gel hydroalcoolique
- dépistage
- premier confinement dans son principe même ou sa prétendue tardiveté
- principe de précaution.
Reste que l’application, ensuite, au cas par cas, s’avère également très intéressante.
Le 28 juin 2022, le TA de Paris reconnaissait dans son principe la responsabilité de l’Etat au début de la pandémie de Covid-19. Les fautes constatées portaient notamment principalement sur la carence de masques au début de cette contagion… Sauf qu’en l’espèce il y avait absence de lien de causalité, conduisant en l’espèce à une non condamnation de l’Etat). Voir :
La plupart des décisions dudit TA furent ainsi des décisions de rejet in fine.
Or, la CAA de Paris vient de rendre une série de décisions un peu différentes, dont certaines avec reconnaissance d’un lien de causalité entre fautes commises et préjudice subi, conduisant à quelques cas de condamnation de l’Etat, mais sur la base de fautes différemment appréciées que par le TA.
1/
La CAA reconnait ainsi une responsabilité de l’Etat dans le caractère insuffisant de la constitution de masques (sans étrangement, que soit abordé le fait que l’Etat s’était en partie défaussé de cette compétence sur les échelons locaux du sytème de santé) :
« 5. Il résulte de l’instruction, notamment du rapport sur « la veille et l’alerte sanitaires en France », publié par l’Institut de veille sanitaire en 2011, ainsi que du rapport annuel sur l’état de préparation mondial aux situations d’urgence sanitaire élaboré par le conseil mondial de suivi de la préparation institué par la Banque mondiale et l’Organisation mondiale de la santé, publié en septembre 2019, que le risque d’émergence d’un agent pathogène respiratoire à l’origine d’une pandémie était connu de la communauté scientifique ainsi que des autorités sanitaires françaises. Il résulte également de l’instruction que l’Etat avait connaissance du fait que les masques constituaient l’un des principaux moyens de protection dans le cadre d’une telle pandémie, en particulier dans une phase où ni vaccin ni traitement ne seraient disponibles, et que le Haut Conseil de la santé publique (HCSP), dans son avis relatif à « la stratégie à adopter concernant le stock Etat de masques respiratoires » du 1er juillet 2011, recommandait la constitution par l’Etat d’un stock de masques chirurgicaux et d’appareils de protection respiratoire de type FFP2, ayant une capacité filtrante plus élevée. Le Haut Conseil préconisait, en particulier, « la constitution d’un stock tournant impliquant la libération (par exemple vers les hôpitaux pour l’usage en soins courants) et la reconstitution régulière d’une partie du stock et ce compte tenu des durées de péremption de ces masques ; une organisation pour l’utilisation de ces stocks en situation de crise qui permette de couvrir rapidement toutes les populations et personnels de soins concernés ».
« 6. Il résulte de l’instruction qu’en 2009, un stock d’un milliard de masques chirurgicaux et de 700 millions de masques FFP2 avait été constitué par l’Etat pour faire face à l’épidémie de la grippe de type A (H1N1). Il en résulte également que ni l’Etat ni une agence agissant pour son compte n’a plus passé aucune commande de masques FFP2 après 2011 ni de masques chirurgicaux après 2013 et jusqu’en 2019, les masques périmés n’étant ainsi pas renouvelés. A compter de 2018, la cible d’un milliard de masques chirurgicaux a été abandonnée et la stratégie de constitution du stock de masques de protection révisée, au profit d’un « stock de réserve » s’articulant avec le développement de capacités de production et d’approvisionnement, activables en cas d’épidémie. Le 24 janvier 2020, selon l’information donnée par Santé publique France à la ministre des solidarités et de la santé, les stocks stratégiques de masques étaient composés de 99 millions de masques chirurgicaux et d’aucun masque FFP2. Or la pertinence du port du masque comme moyen de protection dans le cadre d’une épidémie n’avait pas été remise en cause par les autorités compétentes de l’Etat. De même, il est constant que la nécessité de disposer d’un stock suffisant de masques de protection en cas de pandémie avait été rappelée par le groupe d’experts présidé par le professeur Jean-Paul Stahl dans son avis du mois de mai 2019. Si, ainsi que le fait valoir le ministre chargé de la santé, l’estimation faite, en dernier lieu par ce rapport, d’un besoin à hauteur d’un milliard de masques en cas d’épidémie grippale ne correspondait pas nécessairement à un stock minimal dont l’Etat aurait dû disposer, il ne résulte pas de l’instruction que les autorités sanitaires auraient procédé à une évaluation du stock nécessaire pour faire face à une menace sanitaire grave, au regard des capacités de production et d’approvisionnement raisonnablement susceptibles d’être mobilisées dans un tel cas, ni que le stock national, combiné aux stocks des établissements de santé et des établissements médico-sociaux, ait été suffisant, lors de l’apparition de la pandémie, pour faire face aux besoins de protection. Dans ces conditions, en s’abstenant de maintenir à un niveau suffisant un stock de masques permettant de lutter contre une pandémie liée à un agent respiratoire hautement pathogène, l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité. »
2/
Idem pour ce qui est de la communication initiale en matière de masques (ce qui est un peu sévère vu les cafouillages des scientifiques eux-mêmes sur ce point dans les premières semaines de l’épidémie !) :
« 7. Les requérants soutiennent que par plusieurs déclarations, des membres du gouvernement ont indiqué, au cours des mois de février et mars 2020, qu’il n’était pas utile, pour la population générale, de porter un masque et que ces déclarations, par leur caractère inexact et contradictoire, n’ont pas permis à la population de se protéger et ont accentué le risque de contamination. Il résulte de l’instruction que si plusieurs instances, telles que la Société française d’hygiène hospitalière et le Haut Conseil de la santé publique, ont émis au début du mois de mars 2020 des avis recommandant de réserver le port du masque chirurgical et du masque FFP2 à des indications précises, compte tenu de la situation de pénurie existante, il n’en était pas moins connu que des personnes en période d’incubation ou porteuses asymptomatiques excrètent le virus et entretiennent la transmission de l’infection, de sorte que le port d’un masque constitue une mesure de prévention. Or plusieurs membres du gouvernement ont, à plusieurs reprises, déclaré publiquement entre la fin du mois de janvier et la fin du mois de mars 2020 non pas seulement que les masques devaient être réservés aux personnes qui en avaient le plus besoin, mais que le port du masque était inutile en l’absence de symptômes. Ainsi, le 26 février 2020, le ministre des solidarités et de la santé a indiqué qu’une personne asymptomatique qui se rend dans des lieux publics, qui se déplace dans les transports en commun n’a pas à porter de masque ; le 17 mars 2020, la porte-parole du gouvernement a déclaré que les Français ne pourraient pas acheter de masques dans les pharmacies parce que ce n’était pas nécessaire quand on n’était pas malade. Ces déclarations gouvernementales ont pu légitimement amener la population à s’interroger sur la meilleure conduite à tenir s’agissant du port du masque pour se protéger de la contamination par le virus de la covid-19. Dans ces conditions, et alors même que les lignes directrices provisoires de l’OMS ne préconisaient pas le port du masque par l’ensemble de la population et que la situation de pénurie des équipements de protection individuelle, et en particulier des masques, devait conduire à prioriser le port du masque en fonction des personnes et des activités, les requérants sont fondés à soutenir que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité dans sa communication au début de l’épidémie sur l’utilité du port du masque.»
3/
En ce qui concerne le gel hydroalcoolique, en revanche, selon la CAA de Paris, l’Etat n’a pas commis de faute :
« 9. Les requérants soutiennent que la France s’est trouvée au début de la crise sanitaire dans une situation de pénurie de gel hydroalcoolique et font valoir que cette pénurie serait exclusivement due à l’impréparation de l’Etat, qui aurait en outre tardé à remédier à l’indisponibilité de ce type de produit. Toutefois, les requérants n’apportent pas davantage en appel qu’en première instance d’éléments permettant d’apprécier le bien-fondé de cette allégation. En outre, il résulte del’instruction, d’une part, que l’hygiène des mains pouvait, malgré l’indisponibilité de ce gel, être assurée par un lavage des mains à l’eau et au savon dans de très nombreuses situations et, d’autre part, que l’Etat, compte tenu de la nécessité de prévenir les risques de pénurie de produits hydroalcooliques, a, par arrêté ministériel du 6 mars 2020, facilité leur production en autorisant leur préparation par les pharmacies jusqu’au 31 mai 2020. »
4/
Idem pour le dépistage, pour lequel l’Etat n’a selon la CAA de Paris, pas été fautif :
« 10. En premier lieu, les requérants soutiennent que l’absence d’anticipation pour permettre une production suffisante de tests et le choix du gouvernement de ne pas avoir procédé au mois de mars 2020 à un dépistage de toutes les personnes présentant des symptômes de la covid-19, alors que l’OMS avait, le 16 mars 2020, recommandé que les Etats procèdent à des dépistages massifs, revêtent un caractère fautif.
« 11. Il résulte de l’instruction, d’une part, que le virus n’était pas connu avant le 9 janvier 2020 et que l’élaboration des kits de dépistage nécessitait au préalable des analyses scientifiques afin de permettre la conception de tests et de réactifs et, d’autre part, que Santé publique France a saisi l’Institut Pasteur dès le mois de janvier 2020, aboutissant à la mise au point le 22 janvier 2020 d’un test de dépistage utilisant la technique « RT-PCR », et à un déploiement de cette technique auprès des établissements de santé de référence. Il résulte également de l’instruction que la France a par ailleurs été confrontée à des difficultés d’approvisionnement du réactif indispensable au fonctionnement du test, dans un contexte de forte pression internationale sur les pays producteurs, et qu’il a été décidé de permettre aux laboratoires hospitaliers de niveau 2 de pratiquer des tests, permettant ainsi d’avoir une capacité de commande renforcée auprès des pays producteurs. Si les laboratoires publics de recherche, les laboratoires de ville et les laboratoires vétérinaires départementaux n’ont pas été mis à contribution dès la recommandation générale de l’OMS du 16 mars 2020, les requérants n’établissent pas que leur mobilisation aurait permis, dès le mois de mars, de renforcer de façon décisive la capacité à tester les personnes présentant des symptômes. Enfin, il résulte de l’instruction que le Haut Conseil de la santé publique, dans son avis provisoire du 10 mars 2020, le centre européen de prévention et de contrôle des maladies, dans son évaluation rapide des risques du 12 mars 2020, la Commission européenne, dans ses recommandations du 18 mars 2020 et l’OMS, dans ses recommandations du 21 mars 2020, ont recommandé d’adopter une stratégie de priorisation des tests dans un contexte de rationalisation des ressources diagnostiques et qu’il a été décidé en France, par suite, de tester prioritairement les personnes à risque. Dans ces conditions, eu égard à l’ampleur de la crise sanitaire, aux tensions existant au niveau international et aux difficultés de l’action gouvernementale dans ce contexte, les requérants ne sont pas à fondés à soutenir que l’Etat aurait commis une faute dans l’anticipation de la capacité de production de tests et dans le choix de ne pas procéder, dès mars 2020, au dépistage de toutes les personnes présentant des symptômes de la covid-19.
« 12. En second lieu, si les requérants soutiennent que le gouvernement aurait donné des informations inexactes quant à l’utilité du dépistage, ils ne l’établissent pas davantage en appel qu’en première instance.»
5/
De même l’Etat n’est-il pas, par la CAA, considéré comme ayant commis de faute en ce qui concerne le premier confinement dans son principe même ou sa prétendue tardiveté (de ce point de vue, pensons à la responsabilité de la République populaire de Chine quant au peu d’informations fiables données…) ou, plus encore, sur le principe de précaution que les requérants ont été là sortir de son terreau environnemental naturel sans aucune chance, selon nous, de succès en droit.
6/
Reste que comme d’habitude, le juge administratif même quand il reconnaît des fautes, indemnise partiellement (ce qui en l’espèce est logique, la faute de l’Etat ne pouvant en l’espèce, en droit, n’être que très partielle) et fort peu (ce qu’il est bien plus difficile de défendre).
Compte tenu de la difficulté à prouver l’origine exacte de la contamination, la Cour reconnaît un droit à réparation partielle pour les personnes qui, sans qu’un comportement à risque puisse leur être reproché, ont été particulièrement exposées au virus, notamment du fait de leur profession, alors qu’elles ne pouvaient maintenir des distances physiques avec les personnes potentiellement contagieuses.
A ce titre, elle indemnise en particulier la veuve et les enfants d’un médecin généraliste qui, en mars 2020, a reçu à son cabinet en Seine-Saint-Denis de très nombreux patients, dont certains porteurs du virus, sans avoir pu se procurer de masques, et est décédé de la covid-19 en avril 2020.
Elle indemnise aussi une dame très âgée (92 ans) ayant subi sans doute une contamination nosocomiale (sans intervention alors de la responsabilité de l’hôpital ni, surtout, de l’ONIAM ?).
Mais elle la refuse dans une troisième affaire.
Il est intéressant de comparer ces trois dossiers :
- dans l’affaire 22PA03993 (Me Fellous) :
- « 22. […] M. X., qui exerçait comme médecin généraliste libéral à La Courneuve, en Seine-Saint-Denis, a reçu de très nombreux patients, dont certains porteurs du virus de la covid-19, durant le mois de mars 2020. En dépit des premières mesures alors prises par le ministre de la santé pour organiser la mise de masques chirurgicaux à disposition des professionnels de santé par l’intermédiaire des pharmacies, il n’a pu se procurer des masques pour se protéger, ainsi qu’en atteste l’une de ses patientes, par ailleurs infirmière, qui lui en a apporté quelques-uns le 18 mars, à une date à laquelle il avait très vraisemblablement déjà été contaminé. M. X., qui ne pouvait maintenir des distances physiques dans le cadre de l’examen clinique de ses patients, et dont l’origine professionnelle de la covid-19 a d’ailleurs été reconnue par l’assurance maladie, a ainsi été privé d’une chance d’échapper à la contamination. Eu égard notamment à l’efficacité attendue du port des masques de type FFP 2 auxquels, en sa qualité de professionnel de santé, il aurait eu vocation à accéder par priorité, il y a lieu d’évaluer l’ampleur de cette perte de chance à 70 %.
Sur le préjudice :
23. Dans les circonstances de l’espèce, et alors que les requérants justifient des liens de parenté dont ils se prévalent, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par l’épouse et les enfants majeurs de M. X., décédé à l’âge de 61 ans, en l’évaluant, compte tenu du taux de perte de chance retenu au point précédent, à la somme de 14 000 euros pour son épouse, Mme M. X., et à la somme de 7 000 euros pour chacun de ses enfants, Mme D. X. et MM. J. et E. X..
24. Enfin, les sommes qui auraient pu être perçues par les requérants, à la suite de la reconnaissance du caractère professionnel de la maladie contractée par leur époux et père, n’ont pas le même objet. Par suite, contrairement à ce que soutient le ministre de la santé et de la prévention, il n’y a pas lieu de les déduire des sommes mentionnées au point précédent. […] »
- « 22. […] M. X., qui exerçait comme médecin généraliste libéral à La Courneuve, en Seine-Saint-Denis, a reçu de très nombreux patients, dont certains porteurs du virus de la covid-19, durant le mois de mars 2020. En dépit des premières mesures alors prises par le ministre de la santé pour organiser la mise de masques chirurgicaux à disposition des professionnels de santé par l’intermédiaire des pharmacies, il n’a pu se procurer des masques pour se protéger, ainsi qu’en atteste l’une de ses patientes, par ailleurs infirmière, qui lui en a apporté quelques-uns le 18 mars, à une date à laquelle il avait très vraisemblablement déjà été contaminé. M. X., qui ne pouvait maintenir des distances physiques dans le cadre de l’examen clinique de ses patients, et dont l’origine professionnelle de la covid-19 a d’ailleurs été reconnue par l’assurance maladie, a ainsi été privé d’une chance d’échapper à la contamination. Eu égard notamment à l’efficacité attendue du port des masques de type FFP 2 auxquels, en sa qualité de professionnel de santé, il aurait eu vocation à accéder par priorité, il y a lieu d’évaluer l’ampleur de cette perte de chance à 70 %.
- dans l’affaire 22PA03991 (Me Fellous) :
- « 24. Il résulte de l’instruction que Mme Z., conduite aux urgences le 6 mars 2020 à la suite d’une fracture du poignet puis prise en charge dans trois établissements de soins successifs, a présenté des symptômes de contamination par le virus de la covid-19 postérieurement au début de sa prise en charge en milieu hospitalier, a fait l’objet d’un test de dépistage le 23 mars 2020, qui s’est révélé positif, et est décédée le 27 mars 2020. Dans ces circonstances, l’intéressée a été particulièrement exposée au virus dans des conditions ne permettant pas le maintien de distances physiques, à une période où le personnel soignant, s’il avait disposé d’un nombre suffisant de masques, aurait été amené à en porter, d’autant que, âgée de 92 ans au moment de son décès, elle était au nombre des personnes particulièrement vulnérables. Elle a ainsi été privée d’une chance d’échapper à la contamination. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’évaluer l’ampleur de cette perte de chance à 25 %.
Sur le préjudice :
25. Dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par les enfants majeurs et la petite-fille de Mme Z., dont les liens avec la victime sont suffisamment justifiés par les pièces du dossier, en l’évaluant, compte tenu du taux de perte de chance retenu au point précédent, à la somme de 1 000 euros pour chacun de ses enfants, Mme E. X. et M. P. X., et à la somme de 500 euros pour sa petite fille, Mme S. X.. »
- « 24. Il résulte de l’instruction que Mme Z., conduite aux urgences le 6 mars 2020 à la suite d’une fracture du poignet puis prise en charge dans trois établissements de soins successifs, a présenté des symptômes de contamination par le virus de la covid-19 postérieurement au début de sa prise en charge en milieu hospitalier, a fait l’objet d’un test de dépistage le 23 mars 2020, qui s’est révélé positif, et est décédée le 27 mars 2020. Dans ces circonstances, l’intéressée a été particulièrement exposée au virus dans des conditions ne permettant pas le maintien de distances physiques, à une période où le personnel soignant, s’il avait disposé d’un nombre suffisant de masques, aurait été amené à en porter, d’autant que, âgée de 92 ans au moment de son décès, elle était au nombre des personnes particulièrement vulnérables. Elle a ainsi été privée d’une chance d’échapper à la contamination. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’évaluer l’ampleur de cette perte de chance à 25 %.
- dans l’affaire 22PA03879 (Me Di Vizio, puis à l’audience Me Hayrant-Gwinner, substituant Me Di Vizio) :
- « 21. Il résulte de l’instruction que les conditions d’existence de M. C., personne âgée vivant seule à son domicile, ne l’exposaient pas particulièrement à un risque de contamination par le virus. Dans ces conditions, la requérante ne peut se prévaloir d’une perte de chance, pour son père, d’éviter la contamination par le virus de la covid-19.
« 22. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A. n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.»
- « 21. Il résulte de l’instruction que les conditions d’existence de M. C., personne âgée vivant seule à son domicile, ne l’exposaient pas particulièrement à un risque de contamination par le virus. Dans ces conditions, la requérante ne peut se prévaloir d’une perte de chance, pour son père, d’éviter la contamination par le virus de la covid-19.
Voici ces trois décisions :
CAA de Paris, 6 octobre 2023, n°22PA03993
