Expropriation, DUP et sursis à statuer le temps d’une régularisation : le Conseil d’Etat précise l’office du juge du fond comme — surtout — de celui de cassation

Source : Conseil d’État, 09/07/2021, 437634, Commune de Grabels et a., au recueil Lebon. Voir ici notre article à ce sujet. Voir ensuite l’arrêt « Grabels II » : Conseil d’État, 21/07/2022, 437634, au recueil Lebon. 

La formulation classique du Conseil d’Etat est, depuis lors, même s’il y a eu quelques évolutions au fil du temps, la suivante :

« « Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un arrêté déclarant d’utilité publique et urgents (DUP) des travaux et approuvant la mise en compatibilité de plans d’occupation des sols et de plans locaux d’urbanisme, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la modification de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, qu’il soit ou non saisi de conclusions en ce sens, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation, qui implique l’intervention d’une décision prise par l’auteur de l’arrêté et valant mesure de régularisation du vice dont est entaché l’arrêté. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.»

Or, le Conseil d’Etat vient de préciser cette jurisprudence dans un cas de DUP appliquée à un grand projet d’infrastructures au sens de l’article L. 1511-2 du code des transports.

Dans ce régime, en effet, s’impose une évaluation permettant de justifier de l’efficacité économique et sociale du projet, dans des conditions où le juge n’est pas d’une énorme exigence (pour une LGV : CE, 11 avril 2018, Fédération Sépanso Aquitaine, n° 401753, 401994, 402000, 402039, 402096, 402138, 402241 ; à comparer là encore avec le droit de l’environnement, via un avis contentieux n°415852 du 22 mars 2018 (du CE ; voir ici).

• de préciser l’office du juge de cassation :
  • « L’appréciation du juge du fond tant sur le caractère régularisable du vice que sur la mise en oeuvre de ce pouvoir ou sur la fixation du délai pour procéder à cette régularisation est souveraine, sous réserve du contrôle par le juge de cassation de l’erreur de droit et de la dénaturation.»
• de rappeler l’office du juge du fond en ce domaine, en creux de cet office du juge de cassation :
  • « Tribunal ayant, par un jugement devenu définitif sur ce point, jugé qu’un arrêté de DUP était entaché d’un vice. Tribunal ne s’étant prononcé que sur ce moyen pour annuler l’arrêté de DUP. Cour ayant rejeté l’appel contre ce jugement en se prononçant également sur ce seul moyen. Conseil d’Etat annulant cet arrêt en tant qu’il rejette les conclusions de l’appelant tendant à ce qu’il soit sursis à statuer afin de permettre l’intervention d’une mesure de régularisation. Il revient seulement au Conseil d’Etat, réglant l’affaire au fond, de se prononcer sur les conclusions tendant à ce qu’il soit sursis à statuer afin que puisse être prise une mesure de régularisation permettant de remédier à ce vice. A ce titre toutefois, alors que le tribunal administratif, pour annuler l’arrêté attaqué, et la cour administrative d’appel, pour rejeter l’appel contre ce jugement, ne se sont prononcés que sur le moyen qui avait été accueilli par le tribunal, il appartient au Conseil d’Etat, avant de rechercher si cette illégalité est susceptible d’être régularisée et, le cas échéant, de préciser avant dire droit les modalités d’une régularisation, de se prononcer sur le bien-fondé des autres moyens qui avaient été invoqués par les demandeurs de première instance et sur lesquels la cour administrative d’appel ne s’est pas prononcée.»

 

Donc :

• le juge de cassation censure l’erreur de droit et la dénaturation à ce stade
• si le Conseil d’Etat annule un arrêt en tant qu’il rejette les conclusions de l’appelant tendant à ce qu’il soit sursis à statuer afin de permettre l’intervention d’une mesure de régularisation, il revient seulement à al Haute Assemblée, réglant l’affaire au fond, de se prononcer sur les conclusions tendant à ce qu’il soit sursis à statuer afin que puisse être prise une mesure de régularisation permettant de remédier à ce vice, y compris en devant se prononcer sur le bien-fondé des autres moyens qui avaient été invoqués par les demandeurs de première instance et sur lesquels la cour administrative d’appel ne s’est pas prononcée.

 

En l’espèce, le Conseil d’Etat juge régularisable le vice tenant à l’insuffisance de l’étude économique et sociale s’agissant des modalités de financement du projet :

« 16. Si l’évaluation économique et sociale jointe au dossier d’enquête publique doit nécessairement comporter, pour les grands projets d’infrastructures, une analyse de leurs conditions de financement, une telle exigence, qui impose notamment d’indiquer l’identité des différents acteurs participant au financement du projet concerné et l’apport respectif de chacun d’entre eux, se trouve remplie lorsque, s’agissant d’un projet dont le financement est intégralement pris en charge par une collectivité publique sur fonds propres, l’évaluation économique et sociale mentionne, sans autre précision, l’identité de cette collectivité.

« 17. Il ressort des pièces du dossier que, s’il a d’abord été envisagé, ainsi qu’il résulte notamment du rapport du garant élaboré par la Commission nationale du débat public, que le financement du projet soit assuré par le département du Val-d’Oise en partenariat avec l’Etat, la région d’Île-de-France et le Syndicat des Transports d’Île-de-France, le département du Val-d’Oise a fait valoir, dès le 24 février 2018, dans une note en délibéré produite devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, qu’il était disposé à prendre en charge l’intégralité du coût du projet, dont il est le maître d’ouvrage et qui ne représentait que 5 % de son budget annuel d’investissement, et que le recours à des financements complémentaires n’était envisagé que de façon subsidiaire. La soutenabilité d’un financement de l’intégralité du projet sur les fonds propres du département a ensuite été réaffirmée devant la cour administrative d’appel.

« 18. Il ressort ainsi des éléments versés au dossier que la mention dans l’évaluation économique et sociale des conditions de financement du projet, le cas échéant par le département du Val-d’Oise intégralement sur ses fonds propres, portée à la connaissance du public, serait de nature à régulariser les insuffisances entachant l’étude économique et sociale s’agissant des modalités de financement du projet. L’illégalité entachant l’élaboration de la déclaration d’utilité publique en litige est ainsi susceptible d’être régularisée. »

… et, en ce qui concerne les modalités de la régularisation, le Conseil d’Etat se montre compréhensif :

« 19. Aux termes de l’article L. 1511-4 du code des transports :  » (…) Lorsqu’une enquête publique n’est pas prévue ou lorsqu’elle ne l’est que par tranches, le public est informé de la réalisation de l’évaluation par une mention insérée dans deux journaux locaux (…). Cette insertion a lieu au moins six mois avant l’adoption définitive du projet. / Les demandes de consultation du dossier d’évaluation sont présentées au maître d’ouvrage dans les cinq mois qui suivent l’insertion. (…) / Le délai imparti aux personnes intéressées pour prendre connaissance du dossier d’évaluation ne peut être inférieur à quinze jours « .

« 20. Le vice entachant la légalité de l’arrêté litigieux peut être régularisé par une décision du préfet du Val-d’Oise confirmant l’utilité publique du projet, qu’il devra à nouveau apprécier après réalisation par le département du Val-d’Oise, auquel elle incombe en vertu de l’article R. 1511-7 du code des transports en sa qualité de maître d’ouvrage du projet, d’une analyse des conditions de financement du projet conforme à l’article R. 1511-4 du code des transports, le cas échéant comme il a été dit au point 18 par la mention dans l’évaluation économique et sociale d’un financement de l’intégralité du projet par le département du Val-d’Oise sur ses fonds propres, et la mise en oeuvre d’une information et participation du public dans les conditions prévues par les dispositions citées au point précédent.

« 21. Eu égard aux modalités de régularisation ainsi fixées, cette mesure de régularisation devra être prise dans un délai de douze mois à compter de la notification de la présente décision et versée à l’instruction afin d’être soumise au débat contradictoire.»

Source :

Conseil d’État, 29 mai 2024, Département du Val-d’Oise, n° 467449, aux tables