Les aires protégées couvriront à terme 30 % du territoire national et un tiers de ces surfaces seront même mises sous « protection forte ». OUI mais comment cette délimitation sera-t-elle opérée ?
Un décret l’a précisé au JO en 2022 (II.A)… et le Conseil d’Etat vient de valider cette définition (II.B)… écartant des normes internationales plus exigeantes sur le fond mais peu solides quant à leurs valeurs juridiques… et validant la définition de la protection forte et une confirmation de sa faible valeur impérative.
Mais voyons déjà cela au fil d’une très brève vidéo (I.)
I. VIDEO (59 secondes)
https://youtube.com/shorts/lg50ZIV2yco
II. ARTICLE
II.A. La définition retenue par la loi de 2021 et par le décret de 2022
La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite « climat et résilience », a inscrit dans le code de l’environnement (article L. 110-4) le principe de l’adoption d’une stratégie pour les aires protégées ainsi que les objectifs visés par cette stratégie, à savoir la couverture, par un réseau cohérent d’aires protégées en métropole et en outre-mer, sur terre et en mer, d’au moins 30 % de l’ensemble du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction française.
Ce réseau vise également la mise sous protection forte d’au moins 10 % de l’ensemble du territoire national et des espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction française.
Avant l’adoption en janvier 2021 de la stratégie nationale pour les aires protégées 2030, première stratégie commune aux aires protégées terrestres et maritimes, il n’existait pas de définition, ni d’approche transversale et établie de la protection forte.
N.B. : auparavant, voir pour les aires marines, la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 (art. L. 334-1 du code de l’environnement) puis, pour les aires terrestres, l’article 23 de la loi de programmation Grenelle I de 2009.
En effet, les approches de la protection forte étaient distinctes selon la nature des surfaces concernées (terre ou mer).
Sur la stratégie nationale, voir :
Un projet de décret avait été mis en consultation avec les documents que voici :
- Rapport de présentation (format pdf – 34.5 ko – 14/01/2022)
- Stratégie nationale pour les aires protégées – 2030 (format pdf – 3.9 Mo – 04/01/2022)
- 20220114 Projet de décret « protection forte » (format pdf – 67.6 ko – 14/01/2022)
- lien vers le dépôt de commentaires :
Ce texte a ensuite été publié. Il s’agit du décret n° 2022-527 du 12 avril 2022 pris en application de l’article L. 110-4 du code de l’environnement et définissant la notion de protection forte et les modalités de la mise en œuvre de cette protection forte (NOR : TREL2134740D) :
- https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2022/4/12/TREL2134740D/jo/texte
- Extrait du Journal officiel électronique authentifié PDF – 212 Ko
Définition
Ce décret détermine les conditions de la reconnaissance des zones de protection forte pour les espaces terrestres et marins.
Avec une définition large :
« Est reconnue comme zone de protection forte une zone géographique dans laquelle les pressions engendrées par les activités humaines susceptibles de compromettre la conservation des enjeux écologiques sont absentes, évitées, supprimées ou fortement limitées, et ce de manière pérenne, grâce à la mise en œuvre d’une protection foncière ou d’une réglementation adaptée, associée à un contrôle effectif des activités concernées.»
Zones reconnues automatiquement
Cette reconnaissance est automatique pour un certain nombre d’outils. En effet, sont de plein droit zones de protection forte :
« – les cœurs de parcs nationaux prévus à l’article L. 331-1 du code de l’environnement;
« – les réserves naturelles prévues à l’article L. 332-1 du même code ;
« – les arrêtés de protection pris en application des articles L. 411-1 et L. 411-2 du même code ;
« – les réserves biologiques prévues à l’article L. 212-2-1 du code forestier.»
Idem pour les espaces maritimes :
« I. – Sont reconnus comme des zones de protection forte les espaces maritimes compris dans les aires protégées listées ci-après, créées postérieurement à la date d’entrée en vigueur du présent décret :
« – les cœurs de parcs nationaux prévus à l’article L. 331-1 du code de l’environnement ;
« – les zones de protection renforcée et les zones de protection intégrale créées par les actes de classement en réserve naturelle pris en application des articles L. 332-1 à L. 332-27 du même code ;
« – les zones couvertes par un arrêté de protection pris en application des articles L. 411-1 et L. 411-2 du même code. »
« II. – Les espaces maritimes, compris dans les aires protégées listées au I, créées antérieurement à la date d’entrée en vigueur du présent décret remplissent sous 24 mois les critères de l’article 4 et sont reconnus comme zones de protection forte au plus tard à cette échéance. […] »
Zones reconnues au cas par cas
Dans les autres cas, la reconnaissance intervient après un examen au cas par cas au regard de critères, à travers une procédure régionalisée et sur décision des ministres compétents.
Peuvent être reconnus comme zones de protection forte sur la base d’une telle analyse « les espaces terrestres présentant des enjeux écologiques d’importance », compris dans :
« – des sites bénéficiant d’une obligation réelle environnementale prévus par l’article L. 132-3 du code de l’environnement ;
« – des zones humides d’intérêt environnemental particulier définies par le a du 4° du II de l’article L. 211-3 du même code ;
« – des cours d’eau définis au 1° du I de l’article L. 214-17 du même code ;
« – des sites relevant du domaine du conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres au sens de l’article L. 322-9 du même code ;
« – des périmètres de protection des réserves naturelles prévus par l’article L. 332-16 du même code ;
« – des sites classés prévus par l’article L. 341-1 du même code ;
« – des sites prévus par l’article L. 414-11 du même code sur lesquels un conservatoire d’espaces naturels détient une maitrise foncière ou d’usage ;
« – des réserves nationales de chasse et de faune sauvage prévues par l’article L. 422-27 du même code ;
« – des espaces naturels sensibles prévus par l’article L. 113-8 du code de l’urbanisme ;
« – la bande littorale prévue à l’article L. 121-16 du même code ;
« – des espaces remarquables du littoral prévus par l’article L. 121-23 du même code ;
« – des forêts de protection prévues par l’article L. 141-1 et suivants du code forestier, notamment celles désignées pour des raisons écologiques ;
« – des sites du domaine foncier de l’Etat. »
Idem pour les espaces maritimes :
« III. – D’autres espaces maritimes présentant des enjeux écologiques d’importance, prioritairement situés à l’intérieur d’aires marines protégées figurant à l’article L. 334-1 du code de l’environnement peuvent être reconnus comme zones de protection forte, sur la base d’une analyse au cas par cas établie selon les modalités définies aux articles 4 et 6.»
Ces analyses au cas par cas doivent permettre de s’assurer que les espaces concernés répondent aux trois critères suivants :
« 1. Soit ne font pas l’objet d’activités humaines pouvant engendrer des pressions sur les enjeux écologiques notamment de conservation d’espèces ou d’habitats naturels, soit disposent de mesures de gestion ou d’une réglementation spécifique des activités ou encore d’une protection foncière visant à éviter, diminuer significativement ou à supprimer, de manière pérenne, les principales pressions sur les enjeux écologiques justifiant la protection forte, sur une zone ayant une cohérence écologique par rapport à ces enjeux ;
« 2. Disposent d’objectifs de protection, en priorité à travers un document de gestion ;
« 3. Bénéficient d’un dispositif opérationnel de contrôle des règlementations ou des mesures de gestion.»
Les propositions de reconnaissance de zones de protection forte pour les espaces terrestres sont formulées par les préfets de région, sur demande :
« – du propriétaire des biens inclus dans les zones concernées ou du gestionnaire des zones concernées ;
« – du service ou de l’établissement utilisateur, pour les immeubles qui appartiennent à l’Etat.»
Puis consultation est faite (pour avis simple) :
- des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel,
- de la région (avis implicitement favorable au terme de 3 mois)
- des communes concernées (avis implicitement favorable au terme de 3 mois).
NB avec des adaptations ultramarines et marines, bien sûr.
Puis la décision revient au Ministre « en charge de la protection de la nature, conjointement avec le ministre chargé de la mer pour les espaces maritimes » avec publication « avec des indications cartographiques sur le site de l’inventaire national du patrimoine naturel (INPN). »
Un point de situation sur l’évolution des zones de protection fortes sera réalisé annuellement auprès du conseil national de protection de la nature.
Voir aussi :
- Voici l’échéancier des textes d’application, à venir, de la loi Climat/résilience
- Les apports de la loi « Climat et résilience » en matière de commande publique [VIDEO]
- Loi Climat-Résilience : ce qui change en urbanisme
- La loi climat / résilience est au JO de ce matin
II.B. Validation par le Conseil d’Etat, lequel a écarté des normes internationales plus exigeantes sur le fond mais peu solides quant à leurs valeurs juridiques… avec une validation de la définition de la protection forte et une confirmation de sa faible valeur impérative
Ce décret a été attaqué par l’association Bloom. Passons rapidement sur les moyens de légalité externe pour aborder les normes internationales brandies contre ce texte.
En premier lieu, le Conseil d’Etat a refusé (logiquement) d’estimer que produisaient des effets directs dans l’ordre juridique interne :
- l’article 8 de la Convention sur la diversité biologique adoptée à Rio de Janeiro le 22 mai 1992 (voir déjà en ce sens, antérieurement : CE 23 février 2009, Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne et autres, n°292397, aux tables).
- sur la diversité biologique adoptée à Rio de Janeiro le 22 mai 1992 et les objectifs » d’Aichi » qui assortissent le plan stratégique pour la biodiversité 2011-2020 adopté à l’occasion de la Convention sur la diversité biologique, en 2010 à Nagoya.
D’autres normes internationales étaient soulevées, mais de manière trop peu claire pour fonder un moyen en illégalité, selon le Conseil :
« 9. En deuxième lieu, les moyens tirés de ce que le décret attaqué méconnaîtrait, d’une part, la convention de Ramsar sur les zones humides, le protocole de Nagoya relatif à l’accès aux ressources génétiques, la convention alpine et l’initiative internationale pour les récifs coralliens et, d’autre part, les directives 92/43/CEE, 2008/56/CE et 2009/147/CE ne sont pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. »
N.B. : les sites RAMSAR, ce sont les zones et milieux humides protégés en France dans le prolongement de la Convention de Ramsar (une ville en Iran), signée en 1971, ratifiée par la France… 15 ans plus tard, en 1986.
Ces moyens de droit international n’étaient pas très robustes, s’agissant de normes n’ayant pas d’effet direct en droit national (ni d’effet par renvoi du droit interne au contraire, par exemple et comme le relève à juste titre le rapporteur public, dans la décision Commune de Grande Synthe du 19 novembre 2020, n°427301, au recueil).
Idem, pour la protection forte, d’autres normes dépourvues de portée :
« 11. En quatrième lieu, l’association requérante ne peut davantage utilement se prévaloir de la définition de la protection forte retenue par l’Union internationale pour la conservation de la nature, dans des documents établis par ses soins, qui sont également dépourvus de portée normative.»
De même le droit européen n’était-il pas très utilisable à ce stade, pour les requérants, en l’état de documents qui n’ont pas de portée normative :
10. En troisième lieu, l’association requérante ne peut utilement se prévaloir à l’encontre du décret attaqué de la définition des zones strictement protégées donnée par la Commission européenne dans un document de travail publié le 28 janvier 2022 relatif aux critères et orientations pour les désignations d’aires protégées établi à la suite d’une communication de la Commission au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions sur la stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 en date du 20 mai 2020, un tel document de travail étant dépourvu de toute portée normative, comme il le précise au demeurant.
Les arguments de cette association étaient, clairement, très faibles en droit international et européen.
De fait, le guide de 2022, publié par la Commission européenne et les lignes directrices diffusées par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) ont une valeur juridique aux frontières de l’inexistence. Or, la valeur juridique de tels actes répond à une grille d’analyse très précise.
Sur la protection forte, exit aussi d’autres normes, avec un petit rappel pour le pouvoir réglementaire :
« 12. En cinquième lieu, il résulte des termes mêmes de l’article L. 110-4 du code de l’environnement, comme le confirment au demeurant les travaux préparatoires de la loi du 22 août 2021 dont il est issu, que cet article détermine un cadre pour la stratégie nationale des aires protégées, laquelle doit orienter l’action de l’Etat en la matière, et fixe comme objectif d’atteindre une proportion déterminée du territoire français bénéficiant d’une protection de ses espaces naturels, cet objectif étant également décliné pour les territoires bénéficiant d’une » protection forte » des espaces naturels. Contrairement à ce qui est soutenu par la requête, ces dispositions législatives n’ont ni pour objet ni pour effet d’instituer un nouveau régime de protection pour les aires concernées, qui viendrait compléter les régimes de protections existants, issus notamment du code de l’environnement, du code forestier et du code de l’urbanisme. En revanche, il appartient au pouvoir réglementaire, conformément au dernier alinéa de l’article L. 110-4, de définir les conditions dans lesquelles un espace peut être regardée comme étant » sous protection forte « , afin de permettre d’apprécier le respect des objectifs, fixés dans le cadre de la stratégie nationale des aires protégées, de proportion du territoire national couverte.
« 13. Compte tenu de la nature de loi de programme des dispositions législatives en cause et de la large marge d’appréciation qu’elles confèrent au pouvoir réglementaire, il ne résulte pas des pièces du dossier que les dispositions du décret attaqué déterminant, d’une part, les espaces regardés dans tous les cas comme faisant l’objet d’une protection forte, mentionnés au point 3, et, d’autre part, les espaces, mentionnés au point 4, pouvant être regardées comme bénéficiant d’une telle protection au terme d’un examen au cas par cas mené par les autorités compétentes au regard des trois critères cumulatifs mentionnés à l’article 4 du décret attaqué, méconnaitraient l’article L. 110-4 précité, en tant notamment qu’il définit, au deuxième alinéa de son I, les objectifs poursuivis par la stratégie nationale des aires protégées, au nombre desquels figurent la préservation et la reconquête de la biodiversité ainsi que la prévention et l’atténuation des effets du dérèglement climatique.
« 14. En sixième lieu, les critères mentionnés à l’article 4 du décret attaqué, et rappelés au point 5, qui permettent d’apprécier si un espace terrestre ou maritime peut, au terme d’une analyse au cas par cas, être regardé comme bénéficiant d’une protection forte, au sens et pour l’application de l’article L. 110-4 du code de l’environnement, n’apparaissent ni obscurs, ni insuffisants ou en contradiction avec la définition de ta protection forte résultant de l’article 1er du décret, et alors qu’ainsi qu’il a été dit aux points 10 et 11, l’association requérante ne peut utilement se prévaloir à cet égard des définitions retenues par la Commission européenne et par l’Union internationale pour la conservation de la nature. En outre, le pouvoir réglementaire n’était pas tenu de préciser, dans le décret attaqué, l’articulation entre, d’une part, les modalités de reconnaissance d’une mise sous protection forte d’un espace, au sens de l’article L. 110-4 du code de l’environnement, et, d’autre part, l’application des mesures de protection résultant du dispositif Natura 2000. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance, par le décret attaqué, des principes d’intelligibilité et d’accessibilité de la norme ne peut qu’être écarté.»
Sur la « protection forte », l’espoir de l’association requérante était de voir dans le cadre ainsi bâti des actes de droit souple attaquables (jurisprudence Fairvesta/GISTI) mais le cadre peu contraignant, dépourvu d’effet direct sur les droits ou la situation des tiers, de cette dénomination a conduit le Conseil d’Etat, suivant en cela les conclusions de son rapporteur public, à rejeter les moyens en ce domaine.
L’association en question a répondu de manière assez vive. Citons la :`
« Il aura fallu deux ans au Conseil d’État pour statuer sur ce décret honteux qui consacre la protection des lobbies de la pêche et non celle des écosystèmes. Deux ans pour que les magistrats décident de rejeter le recours, de renoncer à leur pouvoir de coercition permettant de forcer le gouvernement à défendre l’intérêt général et à prendre les mesures nécessaires pour protéger notre avenir face au double effondrement du climat et des espèces sauvages. Cette décision désastreuse rendue, le 6 novembre après-midi, conforte la France dans son imposture écologique. Le Conseil d’État délivre ainsi un permis à la France de poursuivre le massacre des écosystèmes et du climat, en laissant, de facto, plus de 99% de l’espace maritime français à la merci quotidienne des navires industriels.
[…]
« En rejetant le recours de BLOOM, la plus haute juridiction administrative reste dans une interprétation minimaliste de son rôle. Le Conseil d’État reprend les arguments du rapporteur public qui, sans surprise, avait plaidé contre le recours, en disant en somme que ce décret n’entrait pas en conflit avec le droit. […] Pour le Conseil d’État, la notion de “protection forte”, créée par la France pour protéger les intérêts des lobbies de la pêche industrielle et non les écosystèmes marins, n’a aucun effet normatif. Pourtant, cette définition permet de perpétuer le passage de bulldozers des mers dans des zones vulnérables et sensibles, renforçant la destruction de la biodiversité et réduisant par là-même notre capacité à faire face au dérèglement climatique. Le GIEC rappelle que la protection des écosystèmes est le second levier le plus efficace pour enrayer le dérèglement climatique. »
Source : https://bloomassociation.org/le-conseil-detat-rate-une-opportunite-majeure-de-proteger-locean-et-le-climat/
Source :
Conseil d’État, 6 novembre 2024, Association Bloom, n° 468106
Voir aussi les conclusions de M. Nicolas AGNOUX, Rapporteur public :
