RIIPM et espèces protégées : qu’est-ce qu’une « solution alternative satisfaisante » ?

Dans le domaine très complexe des dérogations espèces protégées, notamment pour raisons impératives d’intérêt public majeur (I), le Conseil d’Etat vient (à la suite d’une décision de 2024 de la CJUE) de définir la notion de « solution alternative satisfaisante », appliquée en l’espèce au remplacement de ponts existants (II).

La condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante doit être regardée comme satisfaite dans le cas où il n’existe pas, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, d’autre solution qui soit appropriée :

• aux besoins à satisfaire,
• aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet
• et aux objectifs poursuivis
• et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées.

Gouverner, c’est choisir entre deux inconvénients, disait à juste titre Pierre Waldeck-Rousseau. C’est, en matière environnementale, les critères de ce choix qui viennent ainsi d’être bâtis par le Conseil d’Etat. 

 

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I. Rappels très sommaires sur ce régime

 

La directive du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive Habitats, et la directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages imposent aux États membres de mettre en place un régime général de protection stricte des espèces animales, des habitats et des oiseaux. Ce régime figure aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement.

En matière d’espèces protégées, le principe de ce régime est celui de l’interdiction de toute destruction desdites espèces ou de leur habitat, sous réserve des dérogations à ce principe (art. L. 411-2 de ce même code), le tout assurant la transposition de la directive Habitats 92/43/CEE du 21 mai 1992.

Schématiquement, une telle dérogation suppose que soient réunies trois conditions (cumulatives, donc) :

1. il n’y a pas de solution alternative satisfaisante
2. il n’en résulte pas une nuisance au « maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle »
3. le projet conduisant à cette destruction sert lui-même un des motifs limitativement énumérés par la loi, à savoir (conditions alternatives, cette fois) :
   • protéger la faune et de la flore sauvages et la conservation des habitats naturels ;
   • prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ;
   • s’inscrire dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur (RIIPM), y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ;
   • agir à des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;
   • permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens.

Ces conditions sont cumulatives et, souvent, c’est sur la notion d’intérêt public majeur que sont fondées les dérogations.

La Cour de cassation  a estimé qu’un tel régime s’appliquait (même en cours d’exploitation) même en cas d’atteinte à une espèce dont l’état de conservation s’améliore, et ce même avec un seul spécimen détruit (Cass. civ. 3., 30 novembre 2022, n°21-16.404). Rigueur donc au pénal. Ensuite, pour éviter le pénal, il incombe aux exploitants de demander donc une RIIPM.

Pour ces demandes de dérogation, l’administration doit  notamment compte des mesures d’évitement, de réduction et de compensation prévues, et de l’état de conservation des espèces concernées.

Le responsable du projet doit examiner si l’obtention d’une dérogation est nécessaire : cet examen s’impose dès lors que des spécimens de l’espèce concernée sont présents dans la zone du projet, et il n’est tenu compte, à ce stade de l’examen, ni du nombre de ces spécimens, ni de l’état de conservation des espèces protégées présentes. Ce responsable  devra obtenir une dérogation « espèces protégées » si l’atteinte aux espèces protégées est « suffisamment caractérisée ». Pour démontrer que cette atteinte n’est pas « suffisamment caractérisée » et qu’il n’a donc pas besoin d’une dérogation, il peut tenir compte des mesures permettant d’éviter le risque, mais aussi des mesures permettant de le réduire (le contrôle de cassation étant limité à la « dénaturation » : CE, 29 juillet 2022, n° 443420, à mentionner aux tables du recueil Lebon).

Source importante sur ces divers éléments : CE, 9 décembre 2022, Association Sud-Artois pour la protection de l’environnement et autres, 463563

Sur la RIIPM appliquée à l’autoroute A36, voir ici. 

Sur les RIIPM fixées ou présumées par la loi ou le règlement, voir ici. (et C. Const. déc° n° 2024-1126 QPC du 5 mars 2025) 

Sur les recours par un tiers y ayant intérêt, voir : CE, 18 juillet 2025, Association Mardiéval, n° 483757, aux tables (voir ici cet arrêt et notre article). 

Sur la censure, désormais stricte, du juge en cas de tentative de politique du è fait accompli », voir CE, 8 avril 2024, Associations Biodiversité sous nos pieds et France Nature Environnement Haute-Savoie, n° 469526 et CE, ord., 15 septembre 2025, Association Bretagne Vivante et l’association » Paré ! « , n°498290. Voir ici ces arrêts, un article et une vidéo. 

Sur lesdroits acquis en matière environnementale et les dérogations espèces protégées, voir ici.

Sur la complétude des espèces prises en compte, voir ici.

NB : une RIIPM brandie par décret ne permet pas de contourner le droit européen de l’environnement : la dérogation espèces protégées sera bien à fonder au cas par cas ensuite. Voir ici.

NB : nous avons rédigé des dizaines d’articles et tourné plusieurs vidéos à ce sujet. Voir ici.

 

II. Un nouvel arrêt important pour l’appréciation de la notion de « solution alternative satisfaisante », appliquée au remplacement de ponts existants

 

Un très vieux pont, bâti, démoli, rebâti… dont l’utilité (en lui-même comme pour le trafic fluvial en dessous) n’est pas contestée mais dont la solidité désormais, l’est. Au point que sa réhabilitation est abandonnée au profit de la construction d’un nouveau pont. Pour de bon.

Le nouvel ouvrage au regard de la dérogation espèces protégées avait donc besoin d’être justifié au regard de « la condition relative à l’absence d’une autre solution » au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement (la mention ad hoc est mise en gras et souligné) :

« 76. Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 16, paragraphe 1, de la directive « habitats » doit être interprété en ce sens que, dans le cadre de la détermination de l’existence d’une « autre solution satisfaisante », au sens de cette disposition, les autorités nationales compétentes sont tenues d’apprécier uniquement la faisabilité technique des autres mesures alternatives ou si elles doivent également tenir compte de critères économiques.
« 77 À cet égard, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si les mesures de protection des troupeaux, parmi lesquelles figurent la mise en place de clôtures, l’utilisation de chiens de berger ou l’accompagnement des troupeaux par des bergers, constituent une mesure alternative à l’abattage du loup à l’origine des attaques qui soit satisfaisante, au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive « habitats », lorsque la mise en œuvre de telles mesures entraîne des coûts particulièrement élevés.
« 78 Afin de répondre à ladite question, il convient d’emblée de rappeler qu’une dérogation ne peut être octroyée au titre de l’article 16, paragraphe 1, de la directive « habitats » qu’en l’absence d’une mesure alternative permettant d’atteindre l’objectif poursuivi de manière satisfaisante, tout en respectant les interdictions prévues par cette directive (arrêt du 10 octobre 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, point 47).
« 79 En outre, la Cour a jugé que cette disposition impose aux États membres de fournir une motivation précise et adéquate relative à l’absence d’une autre solution satisfaisante permettant d’atteindre les objectifs invoqués à l’appui de la dérogation en cause. Ainsi, il incombe aux autorités nationales compétentes d’établir que, compte tenu notamment des meilleures connaissances scientifiques et techniques pertinentes, ainsi qu’à la lumière des circonstances tenant à la situation spécifique en cause, il n’existe aucune autre solution satisfaisante permettant d’atteindre l’objectif poursuivi (arrêt du 10 octobre 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, points 49 et 51).
« 80 La condition relative à l’absence d’une autre solution satisfaisante aux fins de justifier l’octroi d’une dérogation au titre de l’article 16, paragraphe 1, de la directive « habitats » constitue dès lors une expression spécifique du principe de proportionnalité, qui, en tant que principe général du droit de l’Union, exige que les actes adoptés ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir, en ce sens, arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil, C‑156/21, EU:C:2022:97, point 340 ainsi que jurisprudence citée).
« 81 Il s’ensuit que l’appréciation de cette condition requiert une mise en balance de l’ensemble des intérêts en cause et des critères à prendre en considération, tels que les avantages et les inconvénients écologiques, économiques et sociaux, afin de déterminer la solution optimale. À cet effet, ainsi que la Commission le propose, en substance, au point 3-51 de son document d’orientation, les autorités nationales compétentes doivent examiner la possibilité de recourir à des moyens préventifs non létaux consistant, notamment, dans la mise en œuvre de mesures préventives des atteintes aux troupeaux, telles que, entre autres, celles visées au point 77 du présent arrêt, ainsi que l’adoption de mesures visant à adapter, lorsque cela est possible, les pratiques humaines qui sont à l’origine des conflits, afin de favoriser une culture de la coexistence entre la population de loups, les troupeaux et les éleveurs, dont le gouvernement autrichien a reconnu la nécessité lors de l’audience.»

Source : CJUE, 11 juillet 2024, WWF Österreich, aff. C-601/22
Voir aussi CJUE, 10 octobre 2019, Tapiola, aff. C-674/17 ; CJUE, 17 mars 2021, One Voice et LPO, aff. C-900/19 ; CJUE, 14 juin 2007, Commission c/ Finlande, aff. C-342/05, §23-27. 

Cette affaire portait sur l’abattage du loup et ses solutions alternatives.

Mais le raisonnement reste le même, celui d’une appréciation de proportionnalité solution par solution avec divers critères. On pourrait penser à la théorie du bilan de l’arrêt Ville Nouvelle Est du Conseil d’Etat (voir ici), mais avec une énorme différence : il s’agit ici de chercher un optimum sous un contrôle assez poussé du juge, via une mise en balance de divers paramètres… certes, mais dans le sens d’une préférence pour la solution la moins contraignante.

Si l’on s’arrête à ce passage de cet arrêt de 2024 on obtient donc le mode d’emploi suivant :

• recours à la solution « la moins contraignante  »
• « les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés »
• avec une « mise en balance de l’ensemble des intérêts en cause et des critères à prendre en considération, tels que les avantages et les inconvénients écologiques, économiques et sociaux, afin de déterminer la solution optimale. »

 

Sur cette base, le Conseil d’Etat vient de rendre sa décision estimant que la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante doit être regardée comme satisfaite dans le cas où il n’existe pas, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, d’autre solution qui soit, cumulativement :

• appropriée, là encore cumulativement :
  • aux besoins à satisfaire,
  • aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet
  • aux objectifs poursuivis
• de nature à permettre de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées.

 

Soit 4 conditions cumulatives, si l’on ramène tout au même plan :

• besoins
• moyens employés
• objectifs poursuivis
• moindre atteinte à la conservation des espèces protégées.

 

En l’espèce, l’association requérante soutenait que la rénovation du pont existant constituait une alternative satisfaisante au projet contesté de construction de nouveau pont.

Mais le Conseil d’Etat juge qu’il ne résulte pas de l’instruction que la solution consistant à rénover le pont existant, qui n’a au demeurant fait l’objet que d’études préliminaires en 2013 et dont la faisabilité technique n’est pas assurée, permettrait de répondre de manière appropriée aux objectifs poursuivis par le projet de construction d’un nouveau pont, tenant à la sécurisation du franchissement de la Saône par les véhicules motorisés, les piétons et les cyclistes et l’accroissement des flux de circulation, ainsi qu’à l’amélioration de la continuité écologique de la Saône, à la facilitation de l’entretien de l’ouvrage, à l’augmentation du gabarit navigable sur la rivière et aux besoins de la circulation publique pendant les travaux.

Il s’en déduit, selon la Haute Assemblée, que cette solution ne saurait être regardée comme constituant, parmi les solutions alternatives préalablement étudiées, une solution qui soit appropriée aux besoins à satisfaire, aux moyens susceptibles d’être employés pour le projet et aux objectifs poursuivis et qui permettrait de porter une moindre atteinte à la conservation des espèces protégées.

Gouverner, c’est choisir entre deux inconvénients, disait à juste titre Pierre Waldeck-Rousseau. C’est, en matière environnementale, les critères de ce choix qui viennent ainsi d’être bâtis par le Conseil d’Etat. 

 

Source :

Conseil d’État, 21 novembre 2025, Départements de l’Ain et de Saône-et-Loire, n° 495622, aux tables du recueil Lebon

 

Lire aussi les remarquables conclusions de Mme Maïlys LANGE, Rapporteure publique (qui est allée jusqu’à dénicher des jurisprudences d’outre-Rhin) :

• https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2025-11-21/495622?download_pdf