Un régime particulier de « frais de garderie » existe au profit de l’ONF (I). Or, une commune était fâchée de se voir ainsi taxée (car il s’agit bien d’un impôt) pour une parcelle déboisée affectée à des revenus issus d’une carrière (II).
De fait, ces frais de garderie sont fixés avec une assiette fort large, conduisant en général à inclure des revenus fort éloignés des charges forestières, comme par exemple des revenus tirés des panneaux photovoltaïques ou de parcs éoliens (III).
Or, ce régime vient d’être censuré pour incompétence négative du législateur, alors même que c’est un moyen contentieux en QPC que le Conseil constitutionnel n’admet qu’avec parcimonie (IV).
De fait, en l’espèce, il y avait bien omission, par le législateur, dans sa définition des modalités de recouvrement de cet impôt (V).
Mais les collectivités et autres imposables doivent s’abstenir de célébrer trop vite leur victoire car, d’une part, la censure opérée par le Conseil constitutionnel ne s’appliquera pas à qui n’aurait pas contesté avant le 10 avril 2026 cette imposition… et le fait que le législateur doive reprendre sa copie ne signifie pas avec certitude que seront distraits de cette assiette les revenus non forestiers, pour l’avenir, d’autre part (VI).
I. Un régime particulier de « frais de garderie » au profit de l’ONF
L’article L. 211-1 du code forestier dispose que relèvent du régime forestier :
« 2° Les bois et forêts susceptibles d’aménagement, d’exploitation régulière ou de reconstitution qui appartiennent aux collectivités et personnes morales suivantes, ou sur lesquels elles ont des droits de propriété indivis, et auxquels ce régime a été rendu applicable dans les conditions prévues à l’article L. 214-3 : a) Les régions, la collectivité territoriale de Corse, les départements, les communes ou leurs groupements, les sections de communes ; »
Dans ce cadre, les « collectivités territoriales, sections de communes, établissements publics, établissements d’utilité publique, sociétés mutualistes et caisses d’épargne » ont des « frais de garderie et d’administration de leurs forêts relevant du régime forestier » à verser à l’ONF (article 92 de la loi du 29 décembre 1978 de finances pour 1979 ; voir aussi les articles L. 223-1 et L. 224-1 du code forestier).
II. Une commune fâchée de se voir ainsi taxée (car il s’agit bien d’un impôt) pour une parcelle déboisée affectée à des revenus issus d’une carrière
La commune de Gourdon a contesté son titre de recettes. Passons sur le fait qu’elle l’a contesté pour certaines parcelles alors qu’en fait l’ONF ne l’avait pas assujettie pour lesdites parcelles. Passons sur le fait qu’une QPC a dans un premier temps été soulevée par un mémoire non distinct (TA Nice, 3e ch., 24 avr. 2024, n° 2104665 ; CAA Marseille, 5e ch. – formation à 3, 28 mai 2025, n° 24MA01291). Cela, c’est juste pour le bêtisier.
Reste que la commune soulevait dans son recours contre le titre exécutoire de l’ONF un moyen très pertinent : l’office pouvait-il calculer la somme due même au titre d’une parcelle défrichée (pour cause de proximité d’une carrière) ?
A cette question, la CAA avait répondu que oui… toutes les parcelles relevant du régime forestier devant selon cette cour donner lieu à prise en compte pour ces frais de garderie à verser à l’ONF, qu’il y reste, ou non, des arbres. Citons la CAA :
« 3. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de l’article 113 de la loi du 28 décembre 2011 duquel elles sont issues, qu’en mentionnant les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l’exploitation parmi les éléments de l’assiette de la contribution pour « frais de garderie », le législateur a entendu y inclure l’ensemble des produits tirés des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux qui résultent d’activités sans autre lien avec les bois et forêts que leur localisation géographique à l’intérieur d’une zone soumise à ce régime.»
Source : CAA Marseille, 5e ch. – formation à 3, 28 mai 2025, n° 24MA01291
III. De fait, ces frais de garderie sont fixés avec une assiette fort large, conduisant en général à inclure des revenus éloignés des charges forestières, comme par exemple des revenus tirés des panneaux photovoltaïques ou de parcs éoliens
Ces frais de garderie et d’administration, prévus à l’article L. 147-1 du code forestier, sont fixées à 12 p. 100 du montant hors taxe des produits de ces forêts, définis de manière très large (« tous les produits des forêts relevant du régime forestier, y compris ceux issus de la chasse, de la pêche et des conventions ou concessions de toute nature liées à l’utilisation ou à l’occupation de ces forêts, ainsi que tous les produits physiques ou financiers tirés du sol ou de l’exploitation du sous-sol. »).
D’où une intégration des recettes issues des panneaux photovoltaïques selon une autre cour (CAA de Toulouse, 13 mars 2025, 23TL02236) ou des parcs éoliens selon les services de l’Etat (voir ici QE Sénat 02350 M. Weber JO Sénat du 01/05/2025 – page 2186).
Dans la même veine, donc, l’ONF, pour cette parcelle déboisée, taxait donc la commune de Gourdon sur des revenus tirés en réalité de « l’extension de l’exploitation de la carrière sur la parcelle C0237 […] cadastrale incluse dans le régime forestier ».
Cela peut sembler logique car c’est un impôt (non obligatoirement proportionnel au service rendu donc) avec une assiette effectivement large. Mais on peut comprendre l’ire de la municipalité taxée pour des « frais de garde » alors que pour l’ONF il n’y a ni frais… ni garde. Ni arbre.
IV. Sauf que ce régime vient d’être censuré pour incompétence négative du législateur dans la fixation des modalités de recouvrement de cet impôt, alors même que c’est un moyen contentieux en QPC que le Conseil constitutionnel n’admet qu’avec parcimonie
Et c’est là que l’affaire devient intéressante car à la suite d’une QPC (bien déposée cette fois), ce régime en son entier vient d’être censuré par le Conseil constitutionnel.
Comme le relevait le Conseil d’Etat :
« cette contribution, dont l’assiette est sans rapport direct avec les prestations effectivement réalisées par l’Office national des forêts sur les bois et forêts soumis au régime forestier, revêt le caractère d’une imposition de toute nature au sens de l’article 34 de la Constitution.»
Source : décision de renvoi de la QPC par le CE (Conseil d’État, 5ème – 6ème chambres réunies, 26/01/2026, 506603).
Or, aux termes de l’article 34 de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel :
« lorsqu’il définit une imposition, le législateur doit déterminer ses modalités de recouvrement, lesquelles comprennent les règles régissant le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions applicables à cette imposition. Si la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit, l’absence de détermination des modalités de recouvrement d’une imposition affecte le droit à un recours effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration de 1789. »
Source : décision de renvoi de la QPC par le CE (Conseil d’État, 5ème – 6ème chambres réunies, 26/01/2026, 506603). Mais il s’agit là d’une jurisprudence constante comme il va l’être rappelé ci-après.
Rappelons rapidement ce qu’est l’incompétence négative. L’incompétence est une forme bien connue de moyen de légalité externe. Mais il existe, donc, une forme moins connue d’incompétence : l’incompétence négative, d’une nature en réalité fort différente de l’incompétence ordinaire. C’est le vice de légalité consistant, pour une autorité administrative à avoir pris une décision ou refusé de prendre une décision en méconnaissant sa compétence. En, par erreur de droit ou par choix, ayant restreint sa compétence en deçà de ce qui est légal, en agissant en se croyant lié (par un avis, par la décision d’autrui…) alors que cette autorité administrative a une marge de manoeuvre qu’il n’a pas le droit d’abdiquer. (CE, 31 juillet 1903, rec., p. 584, concl. Romieu ; jurisprudence constante — mais rare — depuis notamment en matière de pouvoir de police). L’équivalent constitutionnel de ce vice de légalité a d’ailleurs particulièrement prospéré à la faveur des positions du Conseil constitutionnel en ce domaine (voir ici quelques exemples).
Et l’incompétence négative pour le législateur est donc un vice appréhendé de manière spécifique par le Conseil constitutionnel… et avec une approche particulière en matière fiscale.
Voir par exemple C. Const. décision n° 2012-298 QPC du 28 mars 2013. Cf. antérieurement décision n° 2010-5 QPC du 18 juin 2010, SNC
Kimberly Clark et décision n° 2012-225 QPC du 30 mars 2012, Société Unibail Rodamco.
Ceci dit, le Conseil constitutionnel ne se contente pas de tel ou tel point flou pour estimer qu’il y a incompétence négative commise par le législateur.
Voir par exemple Décision n° 2023-1043 QPC du 13 avril 2023, Société Établissements Bocahut [Taxe générale sur les activités polluantes à raison de l’émission de poussières], Conformité. Voir ici notre article : La TGAP s’applique, de manière floue, aux « poussières totales en suspension ». Mais ce flou n’est pas inconstitutionnel (pas d’incompétence négative).
V. De fait, en l’espèce, il y avait bien omission, par le législateur, dans sa définition des modalités de recouvrement de cet impôt
La commune requérante estimait que l’assiette de ces « frais de garde » n’était « pas fondée sur des critères objectifs et rationnels au regard du but poursuivi par le législateur.»
Elle y voyait :
- une méconnaissance du principe d’égalité (devant les charges publiques, d’une part ; devant la loi, d’autre part).
- une incompétence négative d’autre part (« la commune requérante soutient qu’en s’abstenant de déterminer les modalités de recouvrement de la contribution, le législateur aurait méconnu l’étendue de sa compétence dans des conditions affectant le droit à un recours juridictionnel effectif. »)
Ce dernier moyen a été favorablement accueilli par le Conseil constitutionnel. Celui-ci a rappelé qu’en effet :
- certes « la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit. »
- mais que « l’absence de détermination des modalités de recouvrement d’une imposition affecte le droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. »
Or, justement, ces modalités de recouvrement n’ont pas été définies par le législateur, conduisant à une censure par le Conseil constitutionnel :
« 9. L’article 92 de la loi du 29 décembre 1978 prévoit que les collectivités territoriales, sections de communes, établissements publics, établissements d’utilité publique, sociétés mutualistes et caisses d’épargne s’acquittent d’une contribution au titre des frais de garderie et d’administration de leurs forêts relevant du régime forestier, qui est fixée à un pourcentage du montant des produits de ces forêts.
« 10. En application des dispositions contestées, ces produits comprennent tous les produits des forêts relevant du régime forestier.
« 11. La contribution aux frais de garderie et d’administration, dont l’assiette est sans rapport direct avec les prestations effectivement réalisées par l’Office national des forêts sur les bois et forêts soumis au régime forestier, est au nombre des impositions de toutes natures au sens de l’article 34 de la Constitution.
« 12. Or, ni les dispositions contestées, ni aucune autre disposition législative ne déterminent les règles régissant le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions qui lui sont applicables.
« 13. Dès lors, en omettant de déterminer les modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et d’administration, le législateur a méconnu l’étendue de sa compétence dans des conditions affectant le droit à un recours juridictionnel effectif. »
VI. Mais les collectivités et autres imposables doivent s’abstenir de célébrer trop vite leur victoire car, d’une part, la censure opérée par le Conseil constitutionnel ne s’appliquera pas à qui n’aurait pas contesté avant le 10 avril 2026 cette imposition… et le fait que le législateur doive reprendre sa copie ne signifie pas avec certitude que seront distraits de cette assiette les revenus non forestiers, pour l’avenir, d’autre part
Mais les collectivités et autres imposables doivent s’abstenir de célébrer trop vite leur victoire car:
- d’une part, la censure opérée par le Conseil constitutionnel ne s’appliquera pas à qui n’aurait pas contesté avant le 10 avril 2026 cette imposition, d’une part :
- « 16. En l’espèce, aucun motif ne justifie de reporter les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité. Celle-ci intervient donc à compter de la date de la publication de la présente décision. Toutefois, elle ne peut être invoquée à l’encontre des impositions qui n’ont pas été contestées avant cette date.»
- et que le fait que le législateur doive reprendre sa copie ne signifie pas avec certitude que seront distraits de cette assiette les revenus non forestiers, pour l’avenir, d’autre part… En effet, le législateur devra corriger sa copie, mais sur les modalités de recouvrement et de contestation de cet impôt.
Le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur les deux griefs de supposée rupture d’égalité soulevés contre ce régime.
Est-il, s’agissant d’un impôt, pour un service public comme celui assuré par l’ONF, inconstitutionnel que des recettes non forestières, mais sur des parcelles relevant du régime forestier, restent dans l’assiette de l’impôt ? Ce n’est pas certain et ce n’est pas sur ce point, donc, que la censure opérée par le Conseil constitutionnel a eu lieu. Le législateur pourra être tenté de compléter le régime processuel applicable à cet impôt sans en changer l’assiette… alors que pour les collectivités et autres contribuables au titre de ces « frais de garde », certes fort mal nommés… c’est l’assiette de cet impôt qui est le sujet qui fâche. Pas les modalités de recouvrement. Et en censurant sur ce point, sans répondre aux autres griefs, le conseil constitutionnel s’en est certes tenu à l’habitude « d’économie des moyens » propre aux deux ailes du Palais Royal… Mais cela est revenu à botter en touche… renvoyant au législateur. Qui soit en profitera pour corriger ce régime sur le fond. Soit n’assurera une fois de plus que le service minimum (ce qui en l’espèce reviendrait à juste indiquer les modalités de recouvrement), laissant le coeur du débat, à savoir l’assiette de cet impôt, telle une plaie béante dans les relations entre collectivités (et autres contribuables), d’une part, et l’ONF, d’autre part. 
Voici cette décision
