Un parlementaire ne régularise pas sa situation fiscale dans les délais : il écope d’une inéligibilité de 3 ans pour tous ses mandats. C’est aussi l’occasion, par une décision rendue ce jour, pour le Conseil constitutionnel, de calibrer les contours de ce nouveau régime.
Depuis les lois pour la confiance dans la vie politique (voir ici, ici, encore ici et ici), le nouvel article LO 136-4 du Code électoral (voir ici) prévoit que le parlementaire qui n’a pas régularisé sa situation fiscale dans le délai d’un mois peut être déclaré par le Conseil constitutionnel démissionnaire d’office, d’une part, et inéligible pour tous ses mandats pour une durée de trois ans, d’autre part.
Telle est la mésaventure que vient de connaître M. Thierry Robert, qui était en retard pour s’acquitter de son ISF et d’autres impôts… même après les relances prévues par le code électoral. Le Conseil constitutionnel en a déduit que cet élu doit se voir infligée la peine maximale : démission d’office (de son mandat de député) et inéligibilité de trois ans (conduisant à la démission d’office à terme de ses autres mandats).
Le Conseil constitutionnel avait été saisi le 20 avril 2018, sur le fondement de cet article L.O. 136-4 du code électoral, par le président de l’Assemblée nationale, de ce dossier, comme le prévoit la loi.
C’est la première fois que le Conseil constitutionnel était appelé à se prononcer sur le fondement de l’article L.O. 136-4 du code électoral.
Le mécanisme prévu par cet article L.O. 136-4 est assez original, en plusieurs étapes (pour lesquelles nous reprenons pour partie les commentaires du Conseil constitutionnel lui-même sur sa propre décision) :
- Dans un délai d’un mois après l’élection du parlementaire, il appartient à l’administration fiscale de transmettre à l’intéressé une attestation constatant s’il a satisfait ou non, en l’état des informations dont elle dispose, aux obligations de déclaration et de paiement des impôts dont il est redevable. L’attestation porte sur la situation fiscale du député à la date de son entrée en fonction.
Le premier alinéa de l’article L.O. 136-4 définit ce qu’il convient d’entendre par le fait de satisfaire aux obligations de paiement de l’impôt : telle est la situation du député qui, en l’absence de toute mesure d’exécution du comptable public, a acquitté ses impôts ou constitué des garanties jugées suffisantes par le comptable.
C’est aussi le cas, à défaut, de celui qui a conclu un accord contraignant avec le comptable public en vue de payer ses impôts, ainsi que les éventuels intérêts échus, pénalités, majorations ou amendes, à condition qu’il respecte cet accord. Il ne s’agit donc pas forcément d’être à jour du paiement de l’impôt : la condition édictée par le texte peut être respectée si l’intéressé a conclu un accord de paiement de l’impôt avec l’administration fiscale.
Le législateur a précisé que l’attestation délivrée par l’administration ne constitue pas une prise de position formelle de sa part. Comme le soulignait l’étude d’impact du projet de loi organique à l’origine de cette disposition, « la production d’une attestation positive par l’administration ne privera pas cette dernière de la possibilité de contrôler ultérieurement les années d’impositions concernées par l’attestation. En effet, la délivrance de l’attestation reposera sur un simple constat de l’état des déclarations et des paiements de l’élu. Le dispositif ne consiste en aucun cas à faire un contrôle fiscal de l’élu dans le mois suivant l’élection. Il s’agit d’une vérification limitée au constat que l’élu a déposé les déclarations d’impôts qu’il devrait déposer et qu’il a payé ses dettes fiscales connues par l’administration à cette date ».
- si l’attestation fait état d’une non-conformité. Le député est alors invité, dans un délai d’un mois à compter de la réception de cette invitation, à se mettre en conformité ou à contester cette appréciation. Il peut contester l’attestation devant l’administration, par la voie d’un recours administratif, ou devant le juge. Ce terme a été préféré à celui d’élection, afin de viser aussi le cas où un député serait remplacé par son suppléant. Faute de précision dans la loi, le dispositif couvre l’ensemble des impositions, nationales comme locales.
- Puis, au terme de ce délai d’un mois, l’administration fiscale transmet au bureau de l’Assemblée nationale l’attestation (de conformité en cas de régularisation ou de de non-conformité en l’absence de régularisation) et l’informe également, le cas échéant, de l’existence d’une contestation.
L’existence d’une contestation interrompt la procédure en cours devant l’Assemblée nationale, jusqu’à l’adoption d’une décision administrative ou juridictionnelle devenue définitive sur la situation fiscale de l’intéressé.
Si cette décision lui est favorable, il n’y a pas lieu de poursuivre la procédure.
Si, en revanche, elle fait état d’un manquement du député à ses obligations fiscales, la procédure recommence sur la base de cette décision : l’administration fiscale doit transmettre au député une nouvelle attestation et l’inviter à se mettre en conformité dans un délai d’un mois suivant la réception de cette invitation. Au terme de ce délai, l’administration fiscale transmet une nouvelle fois une attestation au bureau de l’assemblée.
Toute transmission d’attestation par l’administration fiscale donne lieu à l’envoi d’une copie à l’organe chargé de la déontologie parlementaire de l’assemblée. - s’ouvre alors une phase d’instruction de la situation du député par le bureau de son assemblée. Les pouvoirs du bureau de l’assemblée se bornent à constater que l’élu se trouve bien dans la situation décrite par l’attestation délivrée par l’administration fiscale, à savoir qu’il ne s’est pas mis en conformité avec ses obligations fiscales et qu’il n’y a pas de contestation en cours. Si ces conditions sont remplies, le bureau de l’assemblée doit saisir le Conseil constitutionnel (donc pas de complotisme : non ce n’est pas un règlement de compte entre élus).
- La dernière phase s’ouvre avec la saisine du Conseil constitutionnel. Il appartient à ce dernier de se déterminer en fonction de la gravité du manquement. Il peut déclarer le parlementaire inéligible à toutes les élections pour une durée maximale de trois ans et le déclarer démissionnaire d’office de son mandat. La démission d’office du député ou du sénateur élu au scrutin majoritaire entraîne l’organisation d’une élection partielle afin de pourvoir le siège vacant (articles L.O. 176, L.O. 178 et L.O. 319 du code électoral). Alors que le projet de loi organique initial du Gouvernement soumis au Conseil d’État avait prévu de lier la compétence du Conseil constitutionnel, le Conseil d’État a suggéré au Gouvernement, dans son avis sur ce projet, de transformer cette obligation en « faculté pour le Conseil constitutionnel de prononcer une démission d’office, en fonction de la gravité des manquements constatés et non régularisés, aux termes d’une procédure juridictionnelle où le parlementaire pourra faire valoir ses observations ».
Dans sa décision n° 2017-753 DC du 8 septembre 2017 sur la loi organique à l’origine de l’article L.O. 136-4 du code électoral, le Conseil constitutionnel avait souligné, sur le fondement des principes de proportionnalité et d’individualisation des peines (l’inéligibilité susceptible d’être prononcée étant une sanction ayant le caractère d’une punition) que :
« lorsqu’il est saisi par le bureau d’une assemblée dans les conditions prévues à l’article L.O. 136-4 du code électoral, le Conseil constitutionnel a la faculté de prononcer la sanction, en fonction de la gravité du manquement. Il lui appartient alors de tenir compte, dans le prononcé de l’inéligibilité, des circonstances de l’espèce ».
M. Thierry Robert a été élu député de La Réunion aux élections législatives de juin 2017. L’article L.O. 136-4 du code électoral étant applicable aux députés élus lors des élections précédant la publication de la loi organique du 15 septembre 2017, sa situation fiscale a été examinée par l’administration dans le délai spécial de trois mois prévu par l’article 19 de cette loi organique.
Le 8 décembre 2017, l’administration fiscale a adressé à l’élu une attestation de non-conformité de sa situation fiscale aux obligations déclaratives et de paiement des impôts dont il était redevable, à la date du 16 septembre 2017. Elle l’a informé du délai d’un mois dont il disposait pour se mettre en conformité avec ces obligations ou pour contester l’appréciation effectuée par les services fiscaux.
Le délai de régularisation étant échu, l’administration fiscale a adressé au bureau de l’Assemblée nationale, le 31 janvier 2018, une seconde attestation constatant qu’il ne s’était pas mis en conformité en ce qui concerne l’ensemble de ses obligations de paiement de l’impôt à la date du 29 janvier 2018.
Au cours de sa réunion du 11 avril 2018, le bureau de l’Assemblée nationale a décidé de saisir le Conseil constitutionnel de la situation de M. Robert, sur le fondement de l’article L.O. 136-4 du code électoral. Cette saisine a été enregistrée au Conseil le 20 avril 2018.
Le Conseil constitutionnel, après avoir rappelé les dispositions législatives applicables et les faits de l’espèce, a d’abord souligné qu’il résulte de l’instruction que M.Thierry Robert, qui n’a pas contesté les attestations qui lui ont été notifiées par l’administration fiscale, n’avait pas, à la date du 29 janvier 2018 (soit à l’expiration du délai d’un mois faisant suite à la première attestation de non-conformité), « acquitté ses impôts ni constitué des garanties suffisantes ni conclu un accord contraignant en vue de payer ses impôts » (paragr. 5). Le Conseil constitutionnel a certes relevé que M. Robert avait partiellement régularisé sa situation fiscale avant l’échéance du délai qui lui était laissé à cette fin et en totalité postérieurement à ce délai.
Toutefois, « compte tenu de l’importance des sommes dues et de l’ancienneté de sa dette fiscale qui porte sur plusieurs années et sur plusieurs impôts », le Conseil constitutionnel a prononcé l’inéligibilité de M. Robert à tout mandat pour une durée de trois ans à compter de sa décision et, « par suite », l’a déclaré démissionnaire d’office de son mandat de député (paragr. 6).
Ce faisant, le Conseil constitutionnel a tranché plusieurs questions posées par la nouvelle procédure instituée à l’article L.O. 136-4 du code électoral :
- il a jugé que la date à laquelle doit être apprécié le respect de la condition de conformité du parlementaire à ses obligations fiscales est, non pas la date à laquelle le Conseil constitutionnel se prononce, mais celle de la prise de fonction du parlementaire, sous réserve d’une éventuelle régularisation intervenant dans le délai d’un mois après cette date ou, s’il y a eu contestation de l’attestation par l’élu, dans le délai d’un mois après la décision définitive sur ce point.
- le Conseil constitutionnel, pour décider de la durée de l’inéligibilité à prononcer (laquelle, aux termes de la loi organique, ne peut excéder trois ans), a tenu compte de l’importance des sommes dues par le parlementaire et de l’ancienneté et du caractère répétitif de sa dette fiscale, laquelle portait en l’espèce sur plusieurs années et sur plusieurs impôts.
- en jugeant qu’il y a lieu de prononcer l’inéligibilité de l’intéressé et « par suite, de le déclarer démissionnaire d’office », le Conseil constitutionnel a entendu marquer que l’inéligibilité entraîne nécessairement la démission d’office du mandat parlementaire.
Le législateur organique n’a, en effet, manifestement pas entendu permettre au juge constitutionnel de prononcer l’inéligibilité du député sans prononcer, en même temps, sa démission d’office : il a au contraire, comme rappelé ci-dessus, conçu cette nouvelle obligation comme une condition d’inéligibilité. En tout état de cause, même si les deux sanctions n’étaient pas liées, l’application des dispositions de l’article L.O. 136 du code électoral, selon lesquelles, « Sera déchu de plein droit de la qualité de membre de l’Assemblée nationale celui dont l’inéligibilité se révélera après la proclamation des résultats et l’expiration du délai pendant lequel elle peut être contestée ou qui, pendant la durée de son mandat, se trouvera dans l’un des cas d’inéligibilité prévus par le présent code », aboutirait in fine au même effet.
Voici cette décision décision n° 2018-1 OF du 6 juillet 2018 :
20181 OF
N.B. : ces décisions, d’un nouveau type, sont répertoriées avec les lettres « OF », pour « obligations fiscales ».