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Très très agacé par toutes les bêtises que je lis sur la décision Anticor, voici quelques rappels de base…

Éric Landot

Très très agacé par toutes les bêtises que je lis sur la décision Anticor, voici quelques rappels de base… 

1/ il ne faut pas confondre la décision initiale censurée par le juge et la nouvelle décision de refus, implicite, du Gouvernement, sur un nouveau dossier (et je ne sais pas si l’association Anticor a, ou non, remédié à ses graves difficultés ces derniers mois). Donc s’appuyer sur les décisions du Juge est solide…. pour apprécier la situation de cette association au regard du droit en 2021. Pas en 2023. Tout le débat en droit va être de savoir si entre 2021 et 2023 cette association s’est, ou ne s’est pas, mise en conformité avec le droit.  

2/ en sens inverse, dire comme le fait cette association que les censures juridictionnelles dont elle a fait l’objet étaient… je cite.. pour des raisons de procédure, de légalité externe… est tout à fait faux.
Anticor a été censurée parce qu’elle ne respectait pas en 2021 (en dépit de périodes laissées à l’association pour sa tentative de rédemption) ni les règles de base en leur domaine ni leurs propres règles. Avec des faits graves révélés par des anciens administrateurs. 

Point barre. 

Maintenant revoici notre article du 16 novembre 2023 sur la censure par la CAA. 

 

La CAA de Paris vient de confirmer (sur conclusions en sens contraire) l’annulation de l’agrément donné à l’association ANTICOR.. En droit, cette annulation est logique… ce qui ne veut pas dire qu’elle était souhaitable ni que celle-ci ne soulève pas de sérieuses difficultés. 

Tentons d’en distinguer plusieurs éléments :

 

 

Anticor est, pour citer l’auto-présentation faite par cette association sur son site Internet :

« ANTICOR est une association fondée en juin 2002 par Éric Halphen et Séverine Tessier pour lutter contre la corruption et rétablir l’éthique en politique. Son ambition est de réhabiliter le rapport de confiance qui doit exister entre les citoyens et leurs représentants, politiques et administratifs. L’association regroupe des citoyens et des élus de toutes tendances politiques engagés pour faire respecter les exigences démocratiques non partisanes.»

NB : précisons qu’Eric Halphen a choisi depuis quelques années de ne plus être membre d’Anticor. 

Présentée ainsi, l’association ANTICOR a, évidemment, vocation à recueillir l’amitié et la sympathie de chacun. De fait, nul doute que des associations de ce type (ANTICOR ; Transparency international…) remplissent un rôle tout à fait utile dans son principe même.

Mais il est difficile de :

 

Qu’ANTICOR ait eu des combats discutables (voir ici par exemple) ou en tous cas éloignés de ses bases (voir là, quoiqu’on pense du fond), certes.

A titre personnel, en tant qu’avocat de personnes publiques, je puis témoigner qu’ANTICOR :

Or, voici qu’ANTICOR a failli perdre son agrément, puis l’a obtenu… avant que de le perdre nettement par un jugement rendu le 23 juin 2023 : depuis c’est un déchaînement de positions tranchées alors qu’une analyse plus nuancée me semble s’imposer (I), conduisant à des incertitudes de court terme, mais aussi à de nécessaires questionnements de moyen terme (II).

 

I. Derrière « l’affaire »… de possibles manoeuvres… des insuffisances certaines… et la question, délicate, sur ce que le Gouvernement eût du ou pu faire en 2020 et 2021. Car, alors, chaque acteur avait des marges de manoeuvre très limitées. 

 

I.A. Un jugement puis un arrêt passionnants et logiques

 

C’est en 2020 que l’association Anticor a demandé le renouvellement de l’agrément au sens de l’article 2-23 du code de procédure pénale… Avec, très vite, une campagne de presse, version « attaque préventive » de la part d’Anticor, et ce afin de parer à tout éventuel refus.

De quoi parlons-nous ? Citons ledit article 2-23 du code de procédure pénale (cpp) :

« Toute association agréée déclarée depuis au moins cinq ans à la date de la constitution de partie civile, se proposant par ses statuts de lutter contre la corruption, peut exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions suivantes :
« 1° Les infractions traduisant un manquement au devoir de probité, réprimées aux articles 432-10 à 432-15 du code pénal ;
« 2° Les infractions de corruption et trafic d’influence, réprimées aux articles 433-1, 433-2, 434-9, 434-9-1, 435-1 à 435-10 et 445-1 à 445-2-1 du même code ;
« 3° Les infractions de recel ou de blanchiment, réprimées aux articles 321-1, 321-2, 324-1 et 324-2 dudit code, du produit, des revenus ou des choses provenant des infractions mentionnées aux 1° et 2° du présent article ;
« 4° Les infractions réprimées aux articles L. 106 à L. 109 du code électoral.
« Un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions dans lesquelles les associations mentionnées au premier alinéa du présent article peuvent être agréées.
« Toute fondation reconnue d’utilité publique peut exercer les droits reconnus à la partie civile dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves que l’association mentionnée au présent article.»

Bref, ces associations réunissant les quelques conditions prévues par décret peuvent agir comme une partie civile pour la poursuite de certaines infractions, sur le modèle de ce qui existe pour d’autres nobles causes.

Pour son renouvellement d’agrément, ANTICOR devait donc, comme toute autre association placée dans cette situation, respecter les règles du décret n° 2014-327 du 12 mars 2014 :

« […]
« 1° Cinq années d’existence à compter de sa déclaration ;
« 2° Pendant ces années d’existence, une activité effective et publique en vue de lutter contre la corruption et les atteintes à la probité publique, appréciée notamment en fonction de l’utilisation majoritaire de ses ressources pour l’exercice de cette activité, de la réalisation et de la diffusion de publications, de l’organisation de manifestations et la tenue de réunions d’information dans ces domaines ;
« 3° Un nombre suffisant de membres, cotisant soit individuellement, soit par l’intermédiaire d’associations fédérées ;
« 4° Le caractère désintéressé et indépendant de ses activités, apprécié notamment eu égard à la provenance de ses ressources ;
« 5° Un fonctionnement régulier et conforme à ses statuts, présentant des garanties permettant l’information de ses membres et leur participation effective à sa gestion. »

Soit, pour schématiser :

  1. Cinq années d’existence à compter de sa déclaration : OK
  2. Une activité (continûment) effective et publique en vue de lutter contre la corruption et les atteintes à la probité publique, appréciée notamment en fonction de l’utilisation majoritaire de ses ressources pour l’exercice de cette activité, de la réalisation et de la diffusion de publications, de l’organisation de manifestations et la tenue de réunions d’information dans ces domaines  : OK
  3. un nombre suffisant de membres, cotisant soit individuellement, soit par l’intermédiaire d’associations fédérées : OK
  4. le caractère désintéressé et indépendant de ses activités, apprécié notamment eu égard à la provenance de ses ressources : c’est là que le bât blesse (1/2)
  5. un fonctionnement régulier et conforme à ses statuts, présentant des garanties permettant l’information de ses membres et leur participation effective à sa gestion : c’est là que le bât blesse (2/2)

 

Le Gouvernement a, dans un premier temps, prolongé (en application de l’article 2 du décret du 12 mars 2014) l’agrément de cette association… en plusieurs étapes, dont in fine :

Cette prorogation faisait suite à des devancières de même nature (jusqu’au 10 février puis jusqu’au 12 février… puis donc jusqu’au 2 avril 2021).

Odieuse pression sur l’association disaient les uns.

Sauvetage in extremis permettant à cette association de corriger le tir sur divers points diront les autres (moins nombreux, de fait, tant il est clair que sauver l’association n’était pas le rêve secret du Gouvernement !).

Ce sont des procès d’intention. Restons en aux faits.

Puis vint :

Le dispositif de cet arrêté est simple :

« L’agrément de l’association ANTICOR ayant son siège social 37-39, avenue Ledru-Rollin, 75520 Paris Cedex 12, est renouvelé pour une durée de trois ans à compter du 2 avril 2021. »

 

Les « considérants » de cette décision le sont moins. Et de loin.

Sur les points 1, 2 et 3, ainsi que sur une partie du point 4 à observer au sens du décret précité, le Premier Ministre d’alors, Jean CASTEX, constate qu’ANTICOR remplit les conditions prévues légalement :

« Considérant que l’association ANTICOR a pour objet la lutte contre la corruption aux termes de l’article 1er de ses statuts du 25 mars 2017 ;
« Considérant que l’association ANTICOR justifie de cinq années d’existence à compter de sa déclaration ;
« Considérant qu’au cours des trois années écoulées depuis l’octroi de l’agrément du 15 février 2018, l’association ANTICOR a participé activement et publiquement à la lutte contre la corruption et les atteintes à la probité à travers des publications, la participation à des réflexions et différents évènements et en se constituant partie civile dans différentes procédures judiciaires ouvertes des chefs d’atteintes à la probité ;
« Considérant que le nombre de ses membres parait suffisant eu égard au caractère effectif et public de son activité ;
« Considérant que les garanties de régularité en matière financière et comptable sont suffisantes, en ce que l’association établit chaque année les documents comptables imposés par l’article 4 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique, et respecte les dispositions de l’article 4-1 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987, ses comptes étant établis par un expert-comptable et rendus publics chaque année sur son site internet ;»

C’est après que cela se complique avec des éléments, clairement, à charge et qui soulève nettement des problèmes d’indépendance (critère n°4) et de fonctionnement régulier des instances de l’association (critère n°5) affectant la vie récente de cette association :

« Considérant en revanche que la composition du conseil d’administration de l’association a été renouvelée le 13 juin 2020 dans des conditions contestées ayant conduit certains adhérents, référents locaux et membres de l’ancien conseil d’administration à assigner l’association devant le tribunal judiciaire de Paris le 9 décembre 2020 aux fins de voir annuler, notamment, l’assemblée générale du 13 juin 2020 et l’élection du nouveau conseil d’administration ; que l’issue de ce contentieux n’est cependant pas connue à ce jour ;
Considérant également qu’une procédure d’information du conseil d’administration a été mise en place le 1er février 2020 pour les dons supérieurs à un seuil de 7 500 euros ; qu’il apparaît, au titre de l’exercice 2020, qu’un don de 64 000 euros a été effectué d’un même donateur et dont le paiement est intervenu en 10 mensualités de 5 000 euros les 10 premiers mois puis en 2 mensualités de 7 000 euros les deux derniers mois ; que ce don a représenté près de 17 % de ces ressources en 2020 ; que les documents transmis par l’association (extraits de procès-verbaux des réunions du bureau et du conseil d’administration de l’association en tant qu’ils se rapportent aux dons entre 2018 et 2020) n’établissent pas que le conseil d’administration ait été avisé le 1er février 2020 contrairement aux allégations des représentants de l’association ; qu’au contraire, un extrait de procès-verbal d’une réunion du bureau du 8 avril 2020 mentionne : « don régulier de 5 K€ et éventualité d’en parler en CA » ; que la première information du conseil d’administration n’intervient que le 8 mai 2020 ; qu’il ressort du procès-verbal dudit conseil d’administration que le principe même de ce don a alors été très discuté voire contesté au sein du conseil d’administration ; que l’identité du donateur a été tenue secrète des membres du conseil d’administration ; que l’une des administratrices a indiqué, à cette occasion, avoir appris incidemment que ce donateur avait également fait un don important l’année précédente, et que, faute d’informations, elle exprimait son opposition, à l’acceptation d’un tel don ; qu’il est constaté que les membres du conseil d’administration, ont été révoqués par l’assemblée générale du 13 juin 2020 qui élisait aussitôt de nouveaux membres ; que cette décision de révocation anticipée fait l’objet du contentieux en cours ; […] »

Le Premier Ministre accorde cependant ce nouvel agrément en s’en expliquant, toujours dans les « considérants », avec les formulations que voici :

« Considérant que ces éléments, et en particulier l’absence de transparence sur ce don conséquent, sont de nature à faire naitre un doute sur le caractère désintéressé et indépendant des activités passées de l’association, et que l’absence de formalisation, par les statuts de l’association, des procédures d’information du conseil d’administration conjuguée à la non-information effective de celui-ci n’ont pas, par le passé, garanti l’information de ses membres et leur participation effective à la gestion de l’association ;
Considérant toutefois que l’association a, dans le cadre de la procédure d’instruction de sa demande de renouvellement d’agrément, manifesté l’intention de recourir à un commissaire aux comptes pour accroitre la transparence de son fonctionnement financier, ainsi qu’une refonte de ses statuts et de son règlement intérieur, »

Ce nouvel agrément fut attaqué par :

 

Dès lors qu’un requérant était jugé recevable, l’agrément était en danger, puisque l’acte attaqué lui-même démontrait la faiblesse du dossier, faiblesse qui eût été à mon sens aisée à constater même sans les « considérants » précités.

Rappelons qu’en pareil cas, l’Etat défend son acte, mais que le bénéficiaire de celui-ci peut présenter sa propre défense (soit comme partie soit, le plus souvent, comme intervenant volontaire à l’appui des observations de la défense, cela dépend des types de contentieux). Comme peut le faire un attributaire de marché quand ce dernier est attaqué, ou un pétitionnaire de permis de construire… Sauf qu’en l’espèce le greffe ne semble pas avoir averti très promptement l’association, même si celle-ci a pu se défendre. Là encore, pas de procès contre les greffes sur ce point : ce n’est pas rare que de telles difficultés soient à noter, et les explications n’en sont JAMAIS (sauf cas vraiment rarissime) à chercher dans le complotisme.

Sur le fond, le dossier était faible en défense : pour une association qui exige la transparence et qui doit se l’imposer à elle-même, il va de soi qu’avoir un don qui atteint 17% de ses ressources n’est pas un gage d’indépendance, à tout le moins. Que le cacher aux instances en violation de ses propres règles internes n’est pas glorieux, même en année pandémique. 

Pris ainsi, il est clair que les critères des points 4e et 5e du décret n’étaient pas réunis. Du tout. Ils ne l’étaient pas lors de la première date possible de renouvellement. Le fait d’avoir attendu avril 2021 donnait à tout le moins une ligne de défense, au lieu de fragiliser l’association, puisqu’on pouvait dire que ces critères redevenaient possibles dès que l’association avait lancé son nettoyage interne, en termes financiers etc. Ce qui n’était pas le cas en janvier 2021… et l’était un peu, un tout petit peu plus en avril 2021, semble-t-il.

Certes, que celui qui n’a jamais péché jette la première pierre.. Même si cela fait désordre pour des parangons de vertu.

Mais les mois étaient passés.

La question en droit était de savoir si, en légalité interne donc, l’association remplissait les conditions, ou non, pour que soient également réunies les 4e et 5e conditions posées par le décret de 2014, précité.

Or, on juge de la légalité d’un acte à la date de son adoption voir encore récemment CE Section, 19 novembre 2021, Association des avocats ELENA France et autres, n° 437141 et 437142).

Citons la toute première phrase des conclusions de Mme Sophie Roussel, Rapporteure publique, sur cette affaire :

« Le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date à laquelle celui-ci a été pris. Il n’est pas question aujourd’hui de vous proposer d’abandonner cette règle cardinale, aussi ancienne que le recours pour excès de pouvoir lui-même et à ce point évidente que, sans jamais la justifier, vous n’avez par le passé qu’exceptionnellement ressenti le besoin de la formuler 1 »
« 1. Voir en particulier la décision de section du 22 juillet 1949, Société des Automobiles Berliet, n° 85735 et 6680, p. 368 […] »
http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2021-11-19/437141

Donc le TA de Paris ne pouvait guère aboutir à d’autre décision que celle consistant à :

Donc exit l’agrément d’ANTICOR.

Restait un droit d’accès au juge qui ne serait garanti que par ANTICOR, ce qui en droit ne tient vraiment pas la route en sus d’être d’une rare immodestie (il y a d’autres voies et de droit et, accessoirement, d’autres associations !) :

 

 

L’affaire a été jugée en même sens à hauteur d’appel.

En effet, par un arrêt de ce jour, et en dépit de conclusions en sens contraire de son rapporteur public, la Cour administrative d’appel de Paris rejette les requêtes par lesquelles l’association Anticor lui demandait l’annulation et le sursis à exécution du jugement du tribunal administratif de Paris du 23 juin 2023 (n° 2111821), lequel, saisi par un membre et un ancien membre de l’association, avait annulé l’agrément délivré en avril 2021.

En premier lieu, la Cour a relevé que le Premier ministre avait constaté que l’association Anticor ne remplissait pas les conditions de délivrance d’un tel agrément tenant au caractère désintéressé et indépendant de ses activités et aux garanties de participation effective de ses membres à sa gestion. Elle en a déduit, ainsi que l’avait fait le tribunal, qu’il ne pouvait dès lors, sans commettre d’erreur de droit, procéder à la délivrance de l’agrément en se fondant sur les engagements de l’association à se mettre en conformité pour l’avenir.

En second lieu, la Cour a jugé, au vu des effets produits par l’agrément avant son annulation et de l’intérêt général qui pouvait s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, que les conséquences de l’annulation rétroactive du renouvellement d’agrément n’emportaient pas des conséquences manifestement excessives, qui auraient justifié de limiter pour le passé les effets de cette annulation. Elle confirme donc, également sur ce point, le jugement du tribunal.

 

 

 

I.B. Derrière la simplicité… de possibles stratégies subtiles. Mais avant de crier haro, inversement, sur le Gouvernement, en l’état du droit actuel… réfléchissons sur ce qu’étaient réellement les choix de l’Etat lors de l’octroi de cet agrément fragile en droit

 

Depuis que ce jugement, puis cet arrêt, ont été rendus, on aura tout entendu.

Voici que des juristes pourtant estimables signalent que de toute manière le Parquet en France est sous l’eau et ferait mal son travail… heu… y’a pas de parquet en contentieux administratif, camarade… retour en 2e année. Sans passer par la case départ.

Le plus habituel est de dire que Jean Castex aurait bien joué. Il aurait tout manipulé avec ses « considérants » qui affaiblissent le dossier.

Il est probable que les rédacteurs de cet arrêté se sont, en effet, procuré quelques plaisirs à rappeler à l’association qui avait adopté une attitude très offensive dans ce dossier alors que la passionaria de la pureté avait les mains sales… et oui les services de l’Etat se sont peut-être fait le plaisir de rappeler par avance au futur juge, les faiblesses du dossier au moment où depuis des mois les soutiens, nombreux, de cette association hurlaient au complot gouvernemental et à la volonté de l’Etat de museler ANTICOR…. dont les problèmes internes ne venaient tout de même pas, originellement, du Gouvernement, sauf nouvelle théorie qui n’a pas encore été, je crois, osée.

Alors mettons nous deux secondes à la place du Gouvernement.

Pourquoi cette hypothèse 3 était-elle perdue d’avance, ou presque ? Parce qu’en recours pour excès de pouvoir on juge de la légalité d’un acte à la date de son adoption  comme évoqué ci-avant (cf. arrêts précités CE Section, 19 novembre 2021, Association des avocats ELENA France et autres, n° 437141 et 437142 ; CE, S., 22 juillet 1949, Société des Automobiles Berliet, n° 85735 et 6680, rec. p. 368).

Mais dans un régime juridique un peu exotique comme celui-ci, après tout, promouvoir une règle prospective pouvait être tenté… avec l’énergie du désespoir certes, mais quand c’est la seule ligne de défense qui reste, on ne peut guère blâmer le Gouvernement d’avoir donné du crédit à celle-ci en donnant quelques mois de plus à l’association pour montrer les prémices de cette évolution positive.

Après, on m’objectera de nouveau que tout de même le Gouvernement s’est fait bien plaisir par la rédaction de ses considérants, comme on laisserait une mine exploser ensuite, au premier usage de ce terrain.

A ceci, la réponse est OUI. Oui il y a eu un considérant qui s’est retourné contre la légalité de cet arrêté et cela a sans doute été voulu. MAIS bon sang que pouvait faire un Gouvernement accusé par ANTICOR de tous les maux alors que ces reports de renouvellement donnaient pourtant grâce au Gouvernement… à cette association quelque possible planche de salut ?

Comment imaginer que le Gouvernement n’allait pas au minimum se justifier de ce dont il était, à l’époque des faits, si vertement accusé ? Le Gouvernement aurait-il été seulement crédible à passer sous silence les graves difficultés et manquements constatés dans ce dossier ? Sérieusement ? Seul un esprit très, très militant peut le croire deux secondes.

 

 

II. Au delà de l’affaire… des incertitudes de court terme et des réflexions que, à moyen terme, il faudra bien collectivement conduire. 

 

II.A. Des lendemains incertains

 

Bien entendu, ANTICOR peut outre son appel perdu demander un nouvel agrément (ce qui a été dès le lendemain du jugement du TA de Paris annoncé comme prochain… Gageons que ce fut fait prestement !).

 

 

Reste aussi à connaître l‘impact de cette censure sur les recours pendants au pénal. Citons sur ce point ce qu’en pense le TA lui-même…. via la demande de modulation dans le temps de l’annulation (différé d’entrée en vigueur de la décision du juge au sens de CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC! , n° 255886, rec. p. 197, GAJA 23e éd. 101)… mais qui repose sur des éléments de procédure pénale qui à tout le moins pourront donner lieu à quelques débats :

 

A voir si le juge pénal en sera d’accord…

 

Et puis n’oublions pas le volet HATVP de cette affaire. Voir à ce sujet :

 

II.B. Un jugement puis un arrêt qui conduisent à s’interroger sur le régime français, qui tente d’éviter tant Charybde que Scylla… et qui finit par être aussi mauvais que les défauts qu’il tente d’obvier

 

Au delà du cas précis d’ANTICOR, ce jugement puis cet arrêt pourraient être l’occasion de s’interroger sur le régime français (article 2-23 du code de procédure pénale et décret de 2014, modifié). Reconnaissons à ce dernier le mérite de tenter d’éviter :

 

Alors que faire ?

Une solution serait de faire donner l’agrément par une autorité administrative indépendante… Mais on risque inversement, en pareil cas, de favoriser plus encore l’entre-soi dans un monde, un tout petit monde, celui des professionnels du nettoyage.

Une autre solution serait de laisser ce régime d’agrément tel quel, mais avec des contrôles et des critères plus objectifs. Cependant, cette solution n’est pas optimale car on en reviendra toujours à des notions d’indépendance financière et de transparence qui, par essence même, restent susceptibles de donner lieu à débats.

A moins qu’il ne faille élargir l’agrément, le donner plus libéralement mais en rendant facile son retrait… par exemple via des conditions de contrôle financier et éthiques très renforcés, donnés par exemple à des juridictions (décisions conjointes d’une commission composée pour moitié de juges au pénal et pour moitié de membres de la Cour des comptes sur la base d’un contrôle de l’association opéré par l’institution de la rue Cambon ?). Mais, là encore, les juges concernés seraient-ils une meilleure garantie dans l’équilibre des relations avec l’exécutif ? Les juges au pénal seront-ils neutres ? Ceux de la Cour des comptes sont parfois adminitrateurs eux-mêmes… Ces dernières années, en matière de relations entre exécutif et judiciaire, peuvent conduire à quelques inquiétudes sur un tel schéma, même si celui-ci pourrait, sur le papier, sembler idéal.

Le régime actuel en tous cas qui conduit à un contrôle de l’Etat qui sera décrié quoiqu’il fasse, donné in fine à très peu d’associations, a le mérite de tous les entre-deux. Il évite les dérives des solutions extrêmes, tout en étant bigarré, pétri de possibles contradictions. Une machine à fabriquer des ornithorynques. Et après on est surpris que cela soit légèrement brinquebalant…

Iconographie : Platypus (ornithorynque)

 

 

 

Annexe : voici cette décision du TA puis l’arrêt de la CAA ; voir aussi une décision du CE sur une affaire connexe

 

TA Paris, 23 juin 2023, n°No 2111821 6-1

CAA Paris, 16 novembre 2023, n°23PA03811, 23PA03813

 

Sur le volet HATVP de cette affaire :

 

 

 

 

 

 

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