Les comptes annuels d’une fondation d’entreprise ne sont des documents administratifs communicables que dans 2 (rares) cas (solution logique en droit ; qui confirme l’extension de la notion de droit à la vie privée)

Les comptes annuels d’une fondation d’entreprise ne sont pas des documents administratifs communicables si cette fondation n’a reçu aucune subvention publique et si elle n’exerce pas une mission de service public (car on peut être d’utilité publique sans exercer une mission de service public). 

  • I. A la base, s’appliquent deux critères alternatifs : soit le document a vocation à être transmis à l’administration et à devenir un document administratif communicable, soit le document est produit par une structure, certes de droit privé, mais assurant une mission de service public (si ces documents présentent un lien suffisamment direct avec ladite mission).
  • II. Sans surprise, appliquant ce mode d’emploi à une fondation d’entreprise, le Conseil d’Etat note que les documents à transmettre à l’administration sont non communicables (documents fiscaux ; absence en l’espèce de subventionnement qui pourrait en suite donner lieu à un document administratif communicable… tout ceci passant par une confirmation d’une interprétation extensive de la notion de vie privée, appliquée aux personnes morales) et que la fondation en l’espèce (et ce sera souvent le cas) n’exerce aucune mission de service public… Ses comptes annuels, dès lors, ne sont pas des documents administratifs communicables. Plus encore : cette communication serait, en droit, répréhensible.

 


 

 

A partir du moment où une fondation dispose d’un régime fiscal avantageux, il serait loisible de supposer qu’un grand nombre d’informations de celles-ci pourraient se trouvent, en droit, accessibles sous réserve de quelques occultations. Mais ce n’est pas du tout ainsi qu’est bâti notre édifice juridique à ce jour, et une nouvelle décision vient de le confirmer avec d’utiles précisions.

 

I. A la base, s’appliquent deux critères alternatifs : soit le document a vocation à être transmis à l’administration et à devenir un document administratif communicable, soit le document est produit par une structure, certes de droit privé, mais assurant une mission de service public (si ces documents présentent un lien suffisamment direct avec ladite mission). 

 

A la base, certains documents produits par des personnes privées sont des documents administratifs communicables car :

  • SOIT ces documents ont été transmis à l’administration (y compris des autorités administratives indépendantes) ou ont vocation à l’être et, en ce cas, ils peuvent être alors communicables dans les conditions du droit commun.
    Si c’est un document fiscal, par exemple, s’appliqueront les règles couvrant les secrets en ce domaine.
    Si c’est un document communicable, alors il devient communicable selon les règles usuelles  comme ce fut le cas par exemple s’agissant du « prêt russe » (le chéquier russe via la Tchéquie) du FN / RN.
    En effet, un parti politique n’est pas en soi investi d’une mission de service public comme une autre affaire (Cass. civ. 1, arrêt n° 102 du 25 janvier 2017, 15-25.561, Jean-Marie Le Pen contre Front National). Mais les document qu’il doit transmettre à terme à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) deviennent communicables à dater de la publication sommaire des comptes au Journal officiel de la République française (JORF) prévue à l’article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 qui marque l’achèvement de la mission de contrôle dévolue à la CNCCFP (sous réserve de certaines occultations à prévoir). Source : CE, 12 février 2019, n° 420467, au rec. 
    NB : souvent c’est par le subventionnement que des documents d’une association ou d’une fondation aidée deviennent communicables à la demande de l’administration et, parfois, in fine, deviennent des documents administratifs communicables (sans que ce lien ne soit automatique, pour schématiser une question fort complexe en réalité…). 
  • SOIT ces documents produits et détenus par un organisme privé chargé d’une mission de service public deviennent eux aussi des documents administratifs communicables article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration – CRPA)… si ces documents « présentent un lien suffisamment direct avec la mission de service public […], sous réserve des dispositions de l’article L. 311-6 de ce code et notamment du respect des secrets protégés par la loi » aux termes de la jurisprudence. Citons quelques jurisprudences :

Voir aussi CE, 17 avril 2013, La Poste c/ M. , n° 342372, T pp. 601-602 ; CE, 20 juillet 1990, Ville de Melun et Association Melun-Culture-Loisirs, n° 69867 72160, rec. p. 220 ; CE, 10 juin 1994, Lacan et Association des Thermes de la Haute-Vallée de l’Aude, n°s 138241 140175, p. 298 ; CE, 6 octobre 2008, M. , n° 289389, rec. p. 347.

En 2007, le Conseil d’Etat affinait sa jurisprudence sur ce qu’est une « personne privée chargée d’une mission de service public », en posant qu’ :

« indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public.
« Même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. »
(formulation des tables du rec., issues de la décision du CE bien évidemment, sur : CE, Section, 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, rec. p. 92.)

Les trois conditions alternatives pour reconnaître l’existence d’une telle mission sont :

NB : voir l’application récente au fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR), voir CE, 28 septembre 2021, n° 447625, à mentionner aux tables du recueil Lebon. Lire à ce sujet notre article : Arrêt FGDR : intéressante application des critères de ce qu’est une « personne privée chargée d’une mission de service public »  . Voir aussi l’application récente aux Ordres des avocats au nom de leur mission de service public CE, 27 septembre 2022, n° 450739, à mentionner aux tables du recueil Lebon ; et voir l’arrêt n° 450737 du même jour… Voir notre article : D’intéressantes décisions sur les « purges » à faire lors de communication de documents administratifs et, au contraire, sur le fait que des mises en lignes obligatoires doivent se faire avec des moteurs de recherche non bridés… 

 

II. Sans surprise, appliquant ce mode d’emploi à une fondation d’entreprise, le Conseil d’Etat note que les documents à transmettre à l’administration sont non communicables (documents fiscaux ; absence en l’espèce de subventionnement qui pourrait en suite donner lieu à un document administratif communicable… tout ceci passant par une confirmation d’une interprétation extensive de la notion de vie privée, appliquée aux personnes morales) et que la fondation en l’espèce (et ce sera souvent le cas) n’exerce aucune mission de service public… Ses comptes annuels, dès lors, ne sont pas des documents administratifs communicables. Plus encore : cette communication serait, en droit, répréhensible. 

 

L’association Anticor (qui était sur ce point un peu loin de son sujet, mais passons c’est usuel voir ici…) a demandé à l’Etat la communication des comptes annuels des exercices 2016 et 2017 de la fondation d’entreprise Louis Vuitton, ainsi que leurs annexes.

Essuyant un refus, cette association a déposé un recours devant le tribunal administratif de Paris, lequel a été rejeté. L’affaire vint ensuite au Conseil d’Etat à hauteur de cassation. 

Le Conseil d’Etat commence par rappeler le droit applicable :

« 2. L’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. (…) ». L’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 311-6 du même code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (…) ». En vertu de l’article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ».

Et de rappeler le principe applicable donc :

« 3. Il résulte de ces dispositions que les documents produits par une personne privée qui n’est pas investie d’une mission de service public acquièrent le caractère de documents administratifs, pour l’application du code des relations entre le public et l’administration, dès lors qu’ils ont été reçus par une autorité administrative dans le cadre de sa mission de service public. De tels documents, sauf à ce qu’il soit possible d’occulter ou de disjoindre les mentions en cause, ne peuvent toutefois être communiqués qu’à la personne intéressée lorsque cette communication porterait atteinte à la protection de sa vie privée au sens et pour l’application de l’article L. 311-6 du même code. Ces dispositions doivent être entendues, s’agissant de leur application aux personnes morales de droit privé, comme excluant en principe, sous réserve qu’elle ne soit pas imposée ou impliquée par d’autres dispositions, la communication à des tiers, par l’autorité administrative qui les détient, des documents relatifs notamment à leur fonctionnement interne et à leur situation financière. La circonstance que de tels documents aient été transmis à l’administration afin de permettre à celle-ci d’exercer un contrôle sur l’activité de l’organisme concerné est sans incidence, par elle-même, sur les conditions dans lesquelles des tiers peuvent se les voir communiquer.»

 

Bref, on retrouve l’alternative présentée ci-avant en « I », selon lequel le document émis par une personne de droit privé sera communicable :

  • SOIT s’il est assez directement lié à une mission de service public confiée à cette personne privée 
  • SOIT s’il s’agit d’un document reçu « par une autorité administrative dans le cadre de sa mission de service public » sous réserve que ladite transmission de documents ne porte pas « atteinte à la protection de la vie privée »

 

Or, s’agissant de la fondation Louis Vuitton, de mission de service public on ne trouve guère la moindre trace. Cette fondation ne gère aucun musée, ou autre mission telle que décrite ci-avant avec trois critères alternatifs :

  • il n’y a en l’espèce nulle qualification législative
  • la fondation n’est pas en charge de l’exécution d’un service public avec prérogatives de puissance publique.
  • cette fondation n’exerce pas une mission de service public qui ressortirait de divers indices, à savoir lorsque, « eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission. »

 

Exit la mission de service public. Une fondation peut être « d’utilité publique » (avec des avantages fiscaux en échange de contrôles tout aussi spéciaux) sans mission de service public. Et cela n’a rien de neuf (et fort heureusement : s’il suffisait d’être une fondation pour glisser vers la détention de prérogatives de puissance publique…).

 

Oui mais l’autre condition alternative, celle des documents qui « remontent » de cette fondation à l’administration ? Notamment à l’administration fiscale ?

Et bien non… car faute d’être subventionnée, la fondation d’entreprise en question n’a eu à transmettre à l’administration fiscale QUE des documents fiscaux couverts par « la protection de la vie privée (…) » de l’article L. 311-6 du CRPA, précité.

Bref : la loi interdit à l’administration de communiquer à des tiers les documents qu’elle détient lorsque cette communication porterait atteinte à la protection de la vie privée. Et le Conseil d’État juge que cette protection de la vie privée s’applique non seulement aux personnes physiques, mais aussi aux personnes morales, en particulier aux organismes à but non lucratif, et concerne, notamment, les documents relatifs à leur fonctionnement interne et à leur situation financière (sauf éventuelle disposition législative contraire, qui n’existe pas en l’espèce).

Il n’en va autrement que si des dispositions législatives dérogent à cette interdiction. En ce qui concerne les fondations d’entreprise, le législateur n’a prévu une obligation, pour l’administration qui les détient, de communiquer aux personnes qui en font la demande leur budget et leurs comptes que lorsque les fondations reçoivent des subventions publiques. Tel n’est pas le cas de la Fondation Louis Vuitton. En l’état du droit applicable, ses comptes ne sont donc pas communicables à des tiers.

Est-ce nouveau que d’étendre ainsi aux personnes morales la protection de la vie privée ? Non. Cela avait ainsi été clairement jugé dans le cas des personnes morales de droit privé que sont les syndicats, en 2013 (avec une référence à l’époque au régime de l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, aujourd’hui codifié au CRPA) :

« 3. Considérant que la communication des documents recueillis par l’administration au titre des pouvoirs reconnus au ministre chargé du travail par les articles L. 133-2 et L. 133-3 du code du travail alors en vigueur, dans le cadre du processus de reconnaissance de la représentativité d’une organisation syndicale dans le champ d’une convention collective, est de nature à révéler des orientations, notamment syndicales, susceptibles de méconnaitre la protection de la vie privée que l’article 6 de la loi du 17 juillet 1978 garantit à toute personne, tant physique que morale, ou de divulguer des choix révélateurs des actions et des projets d’entreprises de nature à porter atteinte au secret en matière commerciale et industrielle protégé par les mêmes dispositions ; que, par suite, en estimant que pouvait être communiquée au cabinet demandeur, qui n’était pas la personne directement concernée par ces informations, la liste des entreprises adhérentes de l’UCAPLAST et des effectifs de celles-ci, ainsi que du montant des cotisations que cette organisation avait perçues le tribunal administratif a commis une erreur de droit ; que par suite il y a lieu, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, d’annuler le jugement attaqué, en tant qu’il a fait droit à la demande du Cabinet de La Taille ; »
Source : CE, 17 avril 2013, Ministre du travail, de l’emploi et de la santé c/ Cabinet de La Taille, n° 344924, aux tables 

Cette formulation selon laquelle la protection de la vie privée est garantie aux personnes morales n’était pas totalement isolée. Elle avait été rarement proclamée comme telle. Citons toutefois en ce sens : TA Paris, 17 juin 2020, n° 1910687/5-3 (même affaire en première instance) ; CADA, Avis du 25 octobre 2018, Ministère du travail, n° 20182735 ; CADA, Avis du 8 novembre 2018, Ministère du travail, n° 20182771 ; CADA, Avis du 24 octobre 2013, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, n° 20133772 ; CADA, Avis du 25 octobre 2018, Ministère du travail, n° 20182874 ; CADA, Conseil du 25 avril 2013, Direction départementale des territoires de l’Aveyron (DDT 12), n° 20131874 ; CADA, Avis du 25 octobre 2018, Ministère du travail, n° 20182873 ; CADA, Avis du 3 mai 2018, Ministère du travail, n° 20174962. MAIS elle reposait sur des précédents à ne pas sous-estimer dans des domaines connexes : CJCE, 22 octobre 2002, SA Roquette Frères, aff. C-94/00, Rec. CJCE I-9001 ; CE, S., 6 novembre 2009, Société Inter-Confort, n° 304300, rec. p. 448. Sur la notion de domicile : Cass. crim., 23 mai 1995, Bull. crim., n° 193 p. 524. Mais voir, toujours par analogie, en sens contraire : Cass., 1ère civ., 16 mai 2018, n° 17-11.210. 

Il en irait autrement :

  • en cas de mission de service public
  • en cas de subventionnement ou d’autres aides (mais non sans limites)
  • en cas de transmission obligatoire à l’administration de documents qui ensuite, eux mêmes, ne seraient pas couverts par « la protection de la vie privée (…) » de l’article L. 311-6 du CRPA, précité.

Les comptes annuels 2016 et 2017 de la fondation Louis Vuitton, dont il n’est pas contesté qu’elle n’a reçu aucune subvention publique durant cette période, n’étaient donc pas communicables à l’association.

 

Voici cet arrêt :

 

CE, 7 octobre 2022, Anticor, n°443826

Voir les intéressantes conclusions de M. Laurent DOMINGO, rapporteur public :

 


 

Voir aussi cette vidéo (6 mn 31) :

https://youtu.be/n6t6ykWt4eE