« Rapport Ravignon »: un chiffre choc et instructif ; un rapport nuancé et constructif

En prélude à la remise du « rapport Woerth » (voir ici pour celui-ci), hier a été diffusé le « rapport Ravignon ».

Avec un chiffre simple pour marquer les esprits : l’enchevêtrement des responsabilités et des compétences entre l’Etat et les collectivités et entre les collectivités entre elles aurait un coût qui peut être estimé à 7,5 Mds €. 

Possible. Probable même. Peu importe : tout le monde se disputera de nouveau ensuite pour trouver la bonne solution à cette complexité qui, de fait, dans les démocraties développées, s’avère tout à fait unique. Singulière. 

Mais ne nous arrêtons pas à ce chiffre car plonger dans ce rapport se révèle bien plus riche que ce simple chiffre choc… le bloc local étant, d’ailleurs, la grande victime de ce surcoût selon ce rapport, lequel n’a par surcroît pas intégré dans ce calcul le temps de réunion des élus, ni celui des études et autres accompagnements pour les nombreux schémas que notre droit affectionne. 

D’ailleurs, ces coûts de coordination ne peuvent pas être tous supprimés selon l’auteur du rapport, dont le contenu est, en réalité, subtil et modéré. 

Les multiples voies de cette complexité et de ces coûts sont additionnées, de manière édifiante souvent, passionnante toujours.

• I. Un chiffre choc : 7,5 Mds d’euros (« au moins 6 Md€ pour les collectivités et au moins 1,5 Md€ pour l’État »). Mais avec des dépenses qui ne sont pas toutes résorbables. Certains de ces coûts… ne sont pas des surcoûts
• II. Pour l’auteur de ce rapport, l’enchevêtrement des responsabilités, des compétences et des financements entre l’État et les collectivités territoriales (ou envers les ménages) atteint un niveau de complexité préjudiciable. Mais la confiance de  nos concitoyens sur la qualité de la gestion des collectivités est un élément rassurant.
• III. La réussite de la décentralisation appelle une vaste clarification des responsabilités, des compétences et des moyens des collectivités territoriales, selon les auteurs de ce rapport… mais avec des solutions variées (dont beaucoup, concrètes, sont listées au sein de ce rapport)… la suppression d’une couche du mille-feuille n’étant pas une voie privilégiée par ce rapport
• IV. L’auteur de ce rapport s’attaque aussi au chantier de la nécessaire simplification normative (notamment en matière de marchés publics, de fonction publique, de comptabilité publique, de normes sportives…)

 

 

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Hier, a été remis le rapport de M. Boris Ravignon, maire de Charleville-Mézières et président d’Ardenne Métropole aux ministères Thomas Cazenave et Dominique Faure.

Voici ce document :

1900_-_Rapport_de_Boris_Ravignon_sur_le_cout_du_millefeuille_administratif

A la veille, littéralement, de la remise au public du rapport de M. Eric Woerth (le voir ici), député, questeur et ancien Ministre, sur la décentralisation… voici donc le premier travail remis au Gouvernement sur la réforme de notre architecture locale.

Et pour un premier travail… c’est un travail d’artillerie. Car M. Boris Ravignon n’y va pas de main morte. Ce qui n’est sans doute pas de mauvaise tactique avant le « rapport Woerth ».

Mais laissons de côté la tactique. Voyons le fond. Car celui-ci présente le double paradoxe d’être à la fois connu… et trop oublié :

• connu car quelle que soit la position que chacun aura sur un avenir souhaitable de la décentralisation, nul doute que l’organisation actuelle est complexe et coûteuse.
  J’en vis, en tant qu’avocat, tant expliquer ces complexités requiert des experts. Mais tout de même, derrière cet avantage immense qui est de me faire vivre, et de nombreux autres avec moi, n’oublions pas les inconvénients de notre grande complexité administrative avec un nombre de couches de gestion inédit dans le monde (ou alors, quand ailleurs il y en a beaucoup, à tout le moins existe-t-il des rapports juridiques verticaux qui rendent nos chef-de-filâts bien pâlissons).
• oublié car le mille-feuille (ou la lasagne pour les amateurs de salé), on en parle tout le temps, on le réforme souvent, mais n’empêche. Il n’est jamais vraiment simplifié sauf par des réformes qui apportent autant de complexité que simplicité…. sous tous les gouvernements.

 

I. Un chiffre choc : 7,5 Mds d’euros (« au moins 6 Md€ pour les collectivités et au moins 1,5 Md€ pour l’État »). Mais avec des dépenses qui ne sont pas toutes résorbables. Certains de ces coûts… ne sont pas des surcoûts

 

Le fond de ce rapport est riche et s’avère, lui aussi, complexe.

Mais le message est simple et clair : les travaux conduits par Boris Ravignon confirment que l’enchevêtrement des responsabilités et des compétences entre l’Etat et les collectivités et entre les collectivités entre elles est une réalité et a un coût qui peut être estimé à 7,5 Mds €.

Citons cet extrait du rapport :

 

Et surtout, voici un tableau intéressant :

 

Ce coût concerne donc l’ensemble des strates de collectivités. Il s’explique selon l’auteur de ce rapport principalement par les besoins de coordination entre acteurs territoriaux du fait de l’imbrication des compétences, mais aussi par le coût des financements croisés, source de complexité tant pour les bénéficiaires que pour les collectivités.

Ce constat appelle à une répartition plus claire des responsabilités : c’est un enjeu de cohérence, d’efficience mais aussi de redevabilité à l’égard des citoyens qui, comme le montre le rapport, n’ont pas une vision suffisamment claire du rôle de chacun dans la gestion des services publics de proximité. C’est aussi un enjeu pour soutenir les élus et les agents publics dans leurs actions quotidiennes et pour leur simplifier la vie !

Ces coûts de coordination ne peuvent pas être tous supprimés selon l’auteur du rapport car la coordination entre les acteurs des territoires est nécessaire, mais ils peuvent être diminués.

 

II. Pour l’auteur de ce rapport, l’enchevêtrement des responsabilités, des compétences et des financements entre l’État et les collectivités territoriales (ou envers les ménages) atteint un niveau de complexité préjudiciable. Mais la confiance de  nos concitoyens sur la qualité de la gestion des collectivités est un élément rassurant. 

 

L’auteur de ce rapport par rappeler une évidence : « pour nos concitoyens, la répartition des responsabilités est confuse sur la quasi- totalité des politiques publiques ». 

La mission a fait réaliser un sondage par Toluna Harris Interactive… dont les résultats sont édifiants.

Que les habitants râlent et disent que tout est trop compliqué. Certes. Ce sondage eût-il été ainsi bâti que nous n’en aurions même pas parlé ensemble.

Mais ce sondage montre surtout que nos concitoyens, souvent, s’y perdent quand on leur demande qui fait quoi, à quel niveau. Voici le tableau qui fournit certaines de ces réponses :

Cela dit, notons que « si nos concitoyens n’identifient pas toujours les responsabilités exercées, ils n’en possèdent pas moins un avis positif et tranché sur la qualité de la gestion de l’argent public par les collectivités.»

En gros, plus on est près, plus on est cru quant à sa qualité de gestion. Ce qui est évidemment un peu caricatural. Mais c’est ainsi et ce n’est pas nouveau :

Avec une confiance d’ailleurs plutôt méritée selon l’auteur de ce rapport, dont voici deux extraits :

[…]

 

Le partage des compétences dans certains domaines et l’effet complexificateur, souvent, de l’intervention du législateur, sont ensuite évoqués (de manière un peu rapide).

Le rôle de l’Etat est ensuite évoqué :

• « La présence de l’État s’affirme par la norme, les schémas et le pilotage de la coordination entre acteurs.»
• « L’État prescrit également aux collectivités la réalisation d’un très grand nombre de schémas, de programmes et de plans destinées à s’assurer de l’exercice effectif par les collectivités des compétences qui leur sont attribuées. Le seul CGCT prévoit 34 schémas, 51 plans et 42 dispositifs de zonage »
• « Cette schématologie se double d’une approche incitative de l’État par le biais de contractualisations, portées au niveau ministériel ou par des opérateurs, et couvrant aujourd’hui l’ensemble des politiques publiques décentralisées.»
• « L’ensemble des préfets rencontrés ont témoigné du temps important consacré par eux-mêmes et leurs services à l’animation de cette comitologie foisonnante, qui s’ajoute à celle propre à la coordination interministérielle, interne aux services déconcentrés de l’État.»
• « L’État s’est maintenu et intervient même à nouveau dans le champ de politiques publiques décentralisées»

Aucune de ces affirmations ne surprendra le praticien.

Mais est-ce une raison pour « vivre avec » ?

 

Puis l’auteur du rapport s’en prend aux financements croisés. Sur ce point, témoignons que s’ils sont facteur de complexité, voire de perte de sens pour les projets (qui perdent leur simplicité à force de s’adapter à tous les critères de tous les financeurs), et de nombreuses réunions et services dédiés… ces financements croisés deviennent un peu l’arbre qui cache la forêt des financements croisés du côté de l’Etat vers les collectivité, avec là encore des complexités parfois folles.

S’il est un financement croisé dont on parle peu, c’est celui qui concerne les entreprises (au delà des discours, moins à la mode, sur le « guichet unique) et, surtout, les ménages .

Or, les diversités en ce sujet s’avèrent là encore édifiants. Voici un exemple :

 

 

Revenir à la règle antérieure à 2013 pour le calcul de la DGF des EPCI fusionnés constituerait un fort encouragement à de nouveaux rapprochements, selon l’auteur de ce rapport qui sur ce point me semble mériter d’être applaudi.

Et avec des principes simples mais efficaces rappelés par ce rapport dont voici deux extraits :

[…]

 

Exemples de réformes appelées de ses voeux par l’auteur du rapport :

• Unifier au niveau des départements la responsabilité en matière de grand âge
• Unifier au niveau des départements la responsabilité en matière de handicap
• Unifier au niveau des départements et des régions la gestion respective des collèges et des lycées (NB à mon sens on aurait pu être plus ambitieux encore mais bon…)
• Unifier au niveau des départements la responsabilité des services d’incendie et de secours
• Unifier au niveau intercommunal la responsabilité de la politique de la ville
• Unifier au niveau des maires la responsabilité de la tranquillité publique dans les villes de plus de 20 000 habitants
• Clarifier les rôles de chef de file en matière de transition écologique et d’adaptation au changement climatique (avec des propositions précises, voir les pages 55 et s. du rapport)
• Confier aux départements un rôle de chef de file en matière d’accès aux soins
• Décentraliser la responsabilité du logement lato sensu selon les cas aux départements ou aux intercommunalités urbaines
• Décentraliser le réseau de voiries nationales non concédées et réunifier la gestion des voiries en agglomération
• faire des régions les chefs de file de la politique du tourisme
• Si les soutiens à la culture et au sport méritent de demeurer des compétences partagées, le bloc communal a vocation à être le chef de file des équipements sportifs et culturels
• rénover divers outils techniques et financiers (p. 59 à 62)
• redonner une vraie autonomie fiscale aux collectivités 
• faire évoluer la doctrine de compensation des transferts de compétences « pour surmonter la crise de financement des dépenses sociales des départements »
• réduire les financements croisés par des choix plus clairs de compétences (p. 68 et s.)
• repositionner l’État comme le garant des libertés et l’arbitre des responsabilités locales

 

IV. L’auteur de ce rapport s’attaque aussi au chantier de la nécessaire simplification normative (notamment en matière de marchés publics, de fonction publique, de comptabilité publique, de normes sportives…)

 

La simplification normative constitue également un important gisement d’économies, toujours selon ce rapport qui, sur ce point, développe quelques propositions concrètes… et qui fustige au passage le fait que « le processus de création de normes applicables aux collectivités territoriales doit mieux respecter le principe de libre administration ».

Sur ce point, voir par exemple les pages 70 à 80 du rapport.

Mais voir aussi les échanges que j’avais eu avec le Président Lambert (alors président du CNEN) à ce sujet :

• https://blog.landot-avocats.net/2022/12/11/faut-il-alleger-voire-reparer-notre-droit-video/
• voir aussi en contrepoint cet échange avec le professeur Denis Baranger :
  • https://youtu.be/iyXOIxX3v4o

 

En matière de marchés publics, l’auteur du rapport note les coûts très variables selon les niveaux de complexité des procédures :

D’où les propositions suivantes pour les marchés publics :

• concernant les marchés de fournitures et de services, la procédure de passation des marchés pourrait être simplifiée en supprimant le seuil intermédiaire de 90 000 €
• Pour les marchés dont la valeur est comprise entre 40 000 € et 221 000 €, le régime juridique serait simplifié et aligné sur le régime actuel des marchés de moins de 90 000 €.
• À défaut de suppression du seuil intermédiaire de 90 000 €, un relèvement du seuil de déclenchement de l’obligation de recourir à un MAPA permettrait d’alléger les coûts procéduraux.
• D’autre part, si les marchés de travaux présentent des spécificités qui justifient des seuils particuliers, le seuil intermédiaire de 40 000 €, relevé de façon dérogatoire à 100 000 € depuis 2023, pourrait être réhaussé à 250 000 €.
• La mutualisation des achats permet d’améliorer l’efficience de l’achat public et de réduire les coûts procéduraux en les partageant entre acteurs. Deux assouplissements sont ici proposés :
  • Assouplir les règles pour les petits groupements de commande. D’après le CCP, dès que plusieurs collectivités constituent un groupement de commande, elles ont l’obligation de le soumettre à la commission d’appel d’offres (CAO) de la collectivité support et ce quel que soit le montant du marché. Les groupements de commande dont les achats seraient inférieurs aux seuils de formalisation de la mise en concurrence (aujourd’hui 40 000 € pour les fournitures et services et 100 000 € pour les travaux) pourraient être dispensés de passage en CAO ;
  • Ouvrir la possibilité aux collectivités n’y participant pas initialement de rejoindre un groupement de commande avec l’accord des autres membres et dès lors que la computation de son besoin ne conduit pas à modifier le type de procédure. 

 

En matière de fonction publique, ce qui est proposé est de :

• déconnecter la gestion du point de la FPT
• alléger les normes applicables en matière de ressources humaines et leur codification
• simplifier les normes applicables en matière disciplinaire 
• simplifier les règles en matière de rémunération 
• ajouter les règles de médecine du travail pour s’aligner sur le régime du privé 
• mieux contrôler (de manière plus simple) les arrêts maladie 
• déléguer à l’exécutif le tableau des effectifs 
• ajuster le périmètre des actes à transmettre au contrôle de légalité 
• assouplir certains recrutements 

 

 

Et le rapport ensuite, de continuer sur les normes en comptabilité publique, en matière sportive…

 

Cette mission témoigne ainsi de la diversité des solutions et leviers pour bâtir conjointement avec les collectivités territoriales une action publique plus lisible et plus efficace pour les Français et faire des économies.

 

Bon appétit :