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Refuser de signer un contrat de ville ne pouvait, pénalement, être une discrimination en 2016… et continue sans doute de ne pas pouvoir en être une à ce jour.

Éric Landot

Une région avait refusé de signer un contrat de ville avec une commune FN (aujourd’hui RN), sans qu’il soit tout à fait clair de savoir si ce refus était politique ou technique (I).

En droit public, l’affaire est simple, puisque le juge administratif rappelle avec constance que refuser de signer un contrat de ville n’est pas en soi un acte attaquable (II).

Mais le juge pénal a, alors, vu les choses autrement, au point de condamner à titre personnel la Présidente de cette région, Mme C. Delga… pour un acte qui ne peut être en droit attaqué donc (!?). Et à cette occasion le juge pénal, avec « ses termes à lui », pose que la signature d’un contrat de ville serait pour une autorité régionale… une situation de compétence liée, ce qui en droit s’avère fort osé (III). 

Cette position du juge pénal français vient d’être sèchement condamnée par la CEDH (IV). Cette cour pose que refuser de signer un contrat de ville ne pouvait, pénalement, être une discrimination en 2016… une telle sanction n’étant pas alors « prévisible » au regard de l’article 7 de la Convention. C’était violer le principe « nullum crimen, nulla poena sine lege »

Une lecture rapide de cette décision de la CEDH pourrait faire accroire que cela ne s’appliquerait pas pour l’avenir à de tels contrats ou à des dispositifs analogues. Or, nous pensons au contraire que des passages importants de cet arrêt (certes hors dispositif de celui-ci) vont dans le sens d’un maintien de l’impossibilité de sanctionner pénalement de tels refus de signer des contrats (V), que ce soient des contrats de ville ou d’autres dispositifs analogues, du moins si ce motif est fondé sur des paramètres techniques, sur des désaccords de fond (et non sur une discrimination politique). 

 

 

 

I. Litige initial avec un débat sur le point de savoir si le refus était politique ou technique

 

Le 4 mai 2016, la commune de Beaucaire, prise en la personne de son maire appartenant au Front national (aujourd’hui Rassemblement national), fit citer la Présidente de la région, Mme Carole Delga,, sur le fondement des articles 225-1 et 432-7-1° du code pénal, devant le tribunal correctionnel (TC) de Nîmes, du chef de discrimination à l’égard d’une personne morale en raison des opinions politiques pour avoir refusé de signer le contrat de ville présenté par cette commune.

La région rejetait le fait que ce refus de signer le contrat de ville pût résulter d’une discrimination politique, le désaccord provenant selon la région d’un objectif sur la construction d’un lycée, d’une part, et d’une absence de concertation entre ville et région, d’autre part.

 

II. Le juge administratif rappelle que refuser de signer un contrat de ville n’est pas en soi un acte attaquable

 

Il en résulta deux séries de contentieux.

Devant le juge administratif, le recours de la commune fut rejeté au motif que le refus de signer le contrat de ville constitue un acte administratif insusceptible de recours :

« Considérant que (…) [le contrat de ville] se contente d’énumérer des besoins exprimés et des objectifs définis en termes généraux, sans que des engagements financiers réciproques soient consentis par les parties ; qu’ainsi, le contrat de ville dont il s’agit n’emporte par lui-même aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou des opérations qu’il prévoit ; que, dans ces conditions, le refus de signer le contrat de ville en ce qui concerne les trois projets de création d’un lycée d’enseignement général, d’amélioration de la desserte ferroviaire de la ville et de création d’un centre de formation et d’apprentissage, doit être regardé comme un acte insusceptible de recours pour excès de pouvoir ; que les conclusions tendant à son annulation sont par suite irrecevables et ne peuvent être que rejetées ; (…) »

Sources : en référé voir TA Toulouse, ord., 10 juin 2016, n° 1602615 pour une première ordonnance sur la compétence territoriale du juge, le TA de Toulouse ayant été saisi à tort. Voir ensuite un premier rejet en référé par TA Nîmes, ord., 1er juill. 2016, n° 1601869. La citation qui précède provient d’un jugement du TA de Nîmes en date du 11 avril 2018, cité ainsi par la CEDH dans son arrêt, mais dont je n’ai ni le texte intégral ni le numéro de requête. 

Cette position du TA de Nîmes semble conforme à la jurisprudence en droit administratif. Comme le résume la CEDH dans son arrêt :

« Selon la jurisprudence administrative, le contrat de ville n’emporte par lui-même aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations qu’il prévoit et ne peut donc pas être regardé comme un acte faisant grief susceptible de recours (Cour administrative d’appel Douai, 17 mai 2000, no 97DA01074, Cour administrative d’appel Douai, 9 novembre 2021, no 20DA01109).»

Citons par exemple le second de ces arrêts cités :

« 4. Il ressort de ces dispositions que le contrat de ville n’emporte, par lui-même, aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations qu’il prévoit et ne peut donc être regardé comme un acte faisant grief. Il en va de même des orientations et actions débattues au cours de l’instance de pilotage qu’il institue. Par suite, les conclusions tendant à l’annulation des actions et orientations prises au cours de la réunion du comité de pilotage du contrat de ville de Sin-le-Noble en date du 15 mars 2019 sont irrecevables. M. F…, M. B… et Mme A… ne sont donc pas fondés à se plaindre de ce que, par l’ordonnance n° 1904040 du 2 juin 2020, le président de la deuxième chambre du tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande.»
Source : CAA de DOUAI, 2ème chambre, 09/11/2021, 20DA01109

 

III. Mais le juge pénal voit les choses autrement, au point de condamner pour un acte qui ne peut être en droit attaqué (!?). Il a en effet condamné la Présidente de région pour ne pas avoir signé un acte au titre d’une décision en droit inattaquable. Et à cette occasion le juge pénal, avec « ses termes à lui », pose que la signature d’un contrat de ville serait pour une autorité régionale… une situation de compétence liée, ce qui en droit s’avère fort osé.

 

Surtout, l’affaire vint devant le juge pénal. Et, là, au terme d’une procédure un peu sinueuse, la présidente de cette région a fini par être condamnée par la Cour d’appel, au terme d’un arrêt du 26 avril 2019, pour discrimination à 1 000 euros (EUR) d’amende ainsi qu’à l’indemnisation de la commune à hauteur de 7 000 EUR. La Cour de cassation a, ensuite, le 1er septembre 2020, rejeté le pourvoi en cassation. 

La Cour d’appel avait opté, en d’autres termes, certes, pour une obligation pour la région de signer un tel contrat (ce qui suit est la CEDH citant l’arrêt de la Cour d’appel, au pénal donc)  :

« (…) l’article 5 de la [loi de 2014] donne la définition de ce qu’est un quartier prioritaire (…) ; le décret du 30 décembre 2014 et le décret du 14 septembre 2015 désignent deux quartiers prioritaires de la politique de la ville à Beaucaire, le quartier de la Moulinelle et le centre-ville de Beaucaire ; […]
« Que le processus d’élaboration de ces contrats de ville est défini par l’article 6 de la loi ; qu’il s’agit là d’un texte clair qui ne fait aucune référence à une approbation de la part de la région mais à une signature qui doit intervenir lorsque le contrat est finalisé ; […]
« la région doit signer le contrat de ville sans qu’il soit prévu le moindre pouvoir d’appréciation de celle-ci ; que ce point est en concordance avec la nature même du contrat de ville qui ne crée aucun engagement mais ne constitue qu’une liste de besoins ; que la lecture de ce contrat de ville, versé aux débats, permet de constater qu’il a pour objet de prévoir la réalisation, avec l’État, [et les différents acteurs publics dont] la commune de Beaucaire [et] la région, d’actions ou d’opérations portant sur le développement économique et l’emploi, la cohésion sociale, le cadre de vie et le renouvellement urbain sur le territoire communal ; que ce document ne fait qu’énumérer des besoins exprimés et des objectifs définis en termes généraux et non chiffrés sans que des engagements financiers réciproques ne soient consentis par les parties ; que ce contrat n’emporte par lui-même aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations ; que, par conséquent, les motifs successifs donnés par [la requérante] pour refuser d’apposer sa signature sur ce contrat de ville sont inopérants, s’agissant tant du projet de construction d’un lycée, alors même que la Rectrice de l’académie de Montpellier faisait partie des signataires du contrat, et faut-il le rappeler qu’il ne s’agissait que de l’émission d’un souhait, que de l’allégation selon laquelle la région n’aurait pas été conviée à l’élaboration du contrat ; que ce point est démenti par les pièces versées aux débats : lettre en date du 10 novembre 2014 par laquelle le Préfet du Gard invite 33 destinataires dont le Président du Conseil régional Languedoc-Roussillon au premier comité de pilotage départemental des contrats de ville gardois (…), lettre en date du 14 janvier 2015 par laquelle le secrétaire général de Préfecture invite les destinataires dont le Président du Conseil régional Languedoc-Roussillon à prendre part à un séminaire de travail fixé le 6 février 2015 dont le programme porte notamment sur des échanges sur le développement économique, sur la cohésion sociale, sur la mise en commun des éléments des trois thèmes avec un référent des services de l’État, mail en date du 5 juin 2015 par lequel le directeur général des services de la communauté de communes Beaucaire Terre D’Argence transmet aux partenaires (…) la convocation à la réunion du groupe de travail « Cadre de vie » fixée au 15 juin 2015, étant précisé qu’à ce mail est joint le projet du contrat de ville ; qu’il se déduit de l’ensemble de ces éléments que [la requérante], en sa qualité de Présidente de région, a refusé à la commune de Beaucaire le bénéfice du droit à la signature du contrat de ville Beaucaire Terre D’Argence, alors même que ce contrat négocié durant 8 mois par l’ensemble des partenaires en toute légalité avait vocation à être signé, et que, comme indiqué plus haut les motifs invoqués ne sont pas recevables ; ».

Le juge pénal en a déduit que la requérante ne pouvait pas ignorer que la différence de traitement entre la commune de Beaucaire et les autres communes n’était justifiée par aucun élément objectif pour en conclure que la discrimination était fondée sur l’appartenance politique du maire de la commune. Avec donc condamnation de la Présidente C. Delga (au titre des dispositions des articles 225-1 et 432-7 du code pénal ; discrimination avec peine aggravée quand l’infraction est commise par une personne dépositaire de l’autorité publique).

Il faut mesurer l’ironie de cette situation : le juge pénal condamne donc la présidente d’une région pour un acte qui ne peut être en droit attaqué car trop insignifiant pour l’être.

Plus encore, il pose qu’un contrat de ce type aurait l’obligation d’être signé, mettant la région dans une situation de compétence liée. Ce qui en droit administratif est évidemment aux frontières de l’idiotie puisque l’on ne peut être contraint de signer un acte comportant de nombreux points à négocier in concreto au cas par cas !

Citons de nouveau ce morceau de bravoure : « la région doit signer le contrat de ville sans qu’il soit prévu le moindre pouvoir d’appréciation de celle-ci ».

Le juge pénal ose tout parfois en droit administratif. Mais là, tout de même…

Là où cela devient comique, si l’on ose dire, sauf pour la personne condamnée à tort, c’est quand on se souvient qu’alors le taux de signature effective des contrats de ville par les conseils régionaux était de 75 % dans un premier temps puis de 95 % par la suite (rapport de l’Observatoire de la politique de la Ville de 2016). Fallait-il embastiller tous les présidents de régions pour les 25 % (puis 5%) de cas où il n’y avait pas de signature in fine ?

 

IV. La CEDH pose que refuser de signer un contrat de ville ne pouvait, pénalement, être une discrimination en 2016… une telle sanction n’étant pas alors « prévisible » au regard de l’article 7 de la Convention. C’était violer le principe « nullum crimen, nulla poena sine lege »

 

L’analyse ensuite opérée par la CEDH du droit français en ce domaine s’avère aussi complète que fine.

Mais pour résumer l’ensemble, la Cour pose que refuser de signer un contrat de ville ne pouvait, pénalement, être une discrimination en 2016… une telle sanction n’étant pas alors « prévisible » au regard de l’article 7 de la Convention, aux termes duquel :

« 1.  Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. (…) »

L’on retrouve là sous une autre forme le principe traditionnel « nullum crimen, nulla poena sine lege » (lien que la CEDH fait, elle-même, usuellement). 

La requérante C. Delga ne contestait pas l’accessibilité de l’article 432-7-1o du code pénal mais le caractère imprévisible de son application en l’espèce.

Elle faisait valoir que sa condamnation résultait d’une interprétation extensive (à tout le moins en effet !) de la notion de « droit accordé par la loi ».

C’est là où la condamnation pénale n’avait de sens que si la commune avait un droit subjectif, relativement univoque, à avoir la signature de son contrat en l’état, à l’époque.

La CEDH commence par rappeler sa jurisprudence en ce domaine :

« 57.  L’article 7 de la Convention n’a pas pour unique objet de prohiber l’application rétroactive du droit pénal au désavantage de l’accusé. Il consacre aussi, d’une manière plus générale, le principe de la légalité des délits et des peines (nullum crimen, nulla poena sine lege) et celui qui commande de ne pas appliquer la loi pénale de manière extensive au détriment de l’accusé, notamment par analogie (Yüksel Yalçınkaya, précité, § 238, Del Río Prada, précité, § 78, Vasiliauskas, précité, § 154, et Kokkinakis c. Grèce, 25 mai 1993, § 52, série A no 260‑A).
« 58.  Il découle de ces principes qu’une infraction doit être clairement définie par la loi. Cette condition est satisfaite lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et, au besoin, à l’aide de son interprétation par les tribunaux, et le cas échéant après avoir recouru à des conseils éclairés, quelles actions et omissions engagent sa responsabilité pénale. La notion de « droit » (« law ») utilisée à l’article 7 correspond à celle de « loi » qui figure dans d’autres articles de la Convention ; elle englobe le droit d’origine tant législative que jurisprudentielle et implique des conditions qualitatives, notamment celles d’accessibilité et de prévisibilité (Yüksel Yalçınkaya, précité, § 238).
« 59.  Aussi clair que puisse être le libellé, il existe immanquablement dans tout système juridique, y compris le droit pénal, un élément d’interprétation judiciaire. Il faudra toujours élucider les points douteux et s’adapter aux changements de situation. D’ailleurs il est solidement établi dans la tradition juridique des États parties à la Convention que la jurisprudence contribue nécessairement à l’évolution progressive du droit pénal. On ne saurait interpréter l’article 7 de la Convention comme proscrivant la clarification graduelle des règles de la responsabilité pénale par l’interprétation judiciaire d’une affaire à l’autre, à condition que le résultat soit cohérent avec la substance de l’infraction et raisonnablement prévisible (S.W. c. Royaume‑Uni, 22 novembre 1995, § 36, série A no 335‑B, Streletz, Kessler et Krenz c. Allemagne [GC], nos 34044/96 et 2 autres, § 50, CEDH 2001‑II, Vasiliauskas c. Lituanie [GC], no 35343/05, § 155, CEDH 2015, et Yüksel Yalçınkaya, précité, § 239). L’absence d’une interprétation jurisprudentielle accessible et raisonnablement prévisible peut même conduire à un constat de violation de l’article 7 à l’égard d’un accusé (voir, pour ce qui est des éléments constitutifs de l’infraction, Pessino c. France, no 40403/02, §§ 35‑36, 10 octobre 2006, et Dragotoniu et Militaru‑Pidhorni c. Roumanie, nos 77193/01 et 77196/01, §§ 43‑44, 24 mai 2007 ; voir, pour ce qui est de la peine, Alimuçaj c. Albanie, nos 20134/05, §§ 154‑162, 7 février 2012). S’il en allait autrement, l’objet et le but de cette disposition – qui veut que nul ne soit soumis à des poursuites, condamnations ou sanctions arbitraires – seraient méconnus (Del Río Prada, précité, § 93).
« 60.  La Cour estime que, à la différence des cas de revirement de jurisprudence, une interprétation de la portée d’une infraction qui se trouve être cohérente avec la substance de cette infraction doit, en principe, être considérée comme prévisible (Jorgic c. Allemagne, no 74613/01, § 109, CEDH 2007‑III). […]»

 

Or, en l’espèce, si la CEDH ne peut que constater la réelle clarté de la définition de ce qu’est une discrimination en droit français, cette cour estime en effet qu’à l’époque une telle sanction n’était pas prévisible au sens de l’article 7, précité, de la convention :

« 67. […] la Cour relève, en premier lieu, l’existence d’une jurisprudence de la Cour de cassation relative à la notion de « droit accordé par la loi » au sens de l’article 432-7-1o du code pénal selon laquelle il doit s’agir d’un droit existant et non éventuel […]
« […] le législateur a veillé à ce que la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine […] respecte le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales. Il ressort ainsi des débats, tant devant l’Assemblée nationale que devant le Sénat (paragraphe 28 ci-dessus), que la proposition d’imposer à la Région la signature des contrats de ville n’a pas été retenue au nom du respect de ce principe, et qu’un consensus s’est dégagé pour estimer que la participation active de cette collectivité territoriale à la contractualisation de la politique de la ville devait être encouragée sans pouvoir cependant exiger d’elle une obligation de signer lesdits contrats. La Cour en déduit qu’il résulte des dispositions de l’article 6 de la loi de 2014, éclairées par les travaux parlementaires, que le législateur a entendu exclure une telle obligation en la matière.

[puis arguments tirés d’une circulaire de l’époque et de la position du juge administratif avec ensuite ce passage délectable]

« […] le jugement précité du tribunal administratif qui s’inscrit dans la ligne de précédentes décisions du juge administratif ayant considéré qu’eu égard à sa nature, un contrat de ville était insusceptible de recours (paragraphe 31 ci‑dessus), souligne le caractère isolé et imprévisible de l’interprétation retenue par le juge judiciaire. »

« […] Il s’ensuit qu’en retenant, dans la présente espèce, une interprétation imprévisible des dispositions de l’article 6 de la loi de 2014, les juges internes ont procédé à une interprétation de l’article 432-7-1o du code pénal qui doit être regardée comme déjouant les anticipations que la requérante pouvait légitimement nourrir quant à la nature de son pouvoir de signature, en qualité de présidente de région, d’un contrat de ville.

« 72.  De l’ensemble des considérations qui précèdent, la Cour conclut que la requérante ne pouvait pas raisonnablement prévoir, alors même qu’en tant que présidente de région, elle était un acteur institutionnel clé de la contractualisation de la politique de la ville, ainsi que le fait valoir le Gouvernement, qu’en refusant de signer le contrat de ville litigieux, elle refusait le bénéfice d’un « droit accordé par la loi », au sens de l’article 432‑7‑1o du code pénal, auquel la commune de Beaucaire pouvait prétendre au risque d’engager sa responsabilité pénale pour discrimination. En retenant une telle interprétation pour la condamner à ce titre, les juges internes ont porté atteinte aux garanties qui découlent de l’article 7 de la Convention. »

Bref, condamner la présidente C. Delga était la sanctionner au titre d’une infraction imprévisible, et donc violer l’article 7 de la CEDH… c’était violer le principe « nullum crimen, nulla poena sine lege ».

 

V. Une lecture rapide de cette décision de la CEDH pourrait faire accroire que cela ne s’appliquerait pas pour l’avenir à de tels contrats ou à des dispositifs analogues. Or, nous pensons au contraire que des passages importants de cet arrêt (certes hors dispositif de celui-ci) vont dans le sens d’un maintien de l’impossibilité de sanctionner pénalement de tels refus de signer des contrats si ce motif est fondé sur des paramètres techniques, sur des désaccords de fond (et non sur une discrimination politique).

 

Une lecture rapide de cette décision de la CEDH pourrait faire accroire que cela ne s’appliquerait pas pour l’avenir à de tels contrats ou à des dispositifs analogues.

En effet, pour ceux qui auraient cette position à défendre, le raisonnement serait le suivant :

 

Or, nous pensons au contraire que cette jurisprudence s’appliquerait aisément à d’autres affaires pour l’avenir, et à d’autres contrats de ce type, au delà du cas particulier des contrats de ville.

Citons les arguments des points 67 à 72 qui ont été, à quelques coupes près, reproduits ci-avant :

 

On le voit, ces passages importants de cet arrêt de la CEDH (qui certes ne figurent pas dans le dispositif de cette décision) vont dans le sens d’un maintien de l’impossibilité de sanctionner pénalement de tels refus de signer des contrats si ce motif est fondé sur des paramètres techniques, sur des désaccords de fond (et non sur une discrimination politique). 

 

VI. Voici cette décision

 

CEDH, 9 juillet 2024, DELGA c. FRANCE, n° 38998/20

 

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