S’est développée une jurisprudence subtile (I.) entre actes préparatoires et actes attaquables quand on annonce à autrui qu’il va devoir payer une somme à l’administration.
Ce mode d’emploi, deux arrêts de CAA viennent, cet été 2024, de l’appliquer de manière intéressante (II) :
- celle de Lyon vient de juger qu’indiquer une récupération, future, d’une somme, avec annonce d’une phase contradictoire pour présenter ses observations… correspond à un acte préparatoire, et non pas à une décision attaquable.
- celle de Toulouse vient de juger quant à elle qu’est attaquable la lettre par laquelle l’administration expose à une entreprise qu’une des conditions de l’octroi d’une aide destinée aux entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 n’est pas remplie et qui indique que cette aide a été versée à tort. Il s’agit donc bien déjà d’une décision (au contraire de l’affaire lyonnaise précitée) valant retrait d’une décision créatrice de droits… et ce alors même que l’émission d’un titre de perception est annoncée.
I. Rappel des distinctions subtiles entre actes préparatoires et actes attaquables quand on annonce à autrui qu’il va devoir payer une somme à l’administration
Comme le rappelait le Professeur Chapus, « le recours pour excès de pouvoir peut être exercé au lieu et place d’un recours de plein contentieux contre une décision à objet pécuniaire, lorsque la question à juger est exclusivement celle de la légalité de cette décision et que le requérant ne demande rien de plus que son annulation »(Droit du contentieux, n° 830, 13ème édition).
Bref on retrouve la célèbre jurisprudence du 8 mars 1912, Lafage (GAJA n° 23).
A titre d’illustration :
- relève par nature du plein contentieux la contestation des titres exécutoires et ordres de versement (CE, S., 27 avril 1988, n° 74319, au rec. ; CE, 23 décembre 1988, n° 70113, au rec.).
- plus complexe à propos du fameux logiciel Vauban, (CE, avis ctx, 25 juin 2018, n° 419227, au rec.), il arrive que le juge impose de subtiles distinctions, s’agissant en l’espèce de lettres par laquelle l’administration informait un militaire qu’il devait rembourser une somme indument payée :
- si la lettre informe son destinataire qu’en l’absence de paiement spontané de sa part, un titre de perception lui sera notifié, elle est seulement une mesure préparatoire de ce titre et n’est pas susceptible de recours.
- si elle l’informe qu’en l’absence de paiement spontané de sa part, la somme sera retenue sur sa solde, il s’agit d’une décision susceptible de faire l’objet d’un recours… de plein contentieux.
Soit, schématiquement :
- au stade de l’information : pas de recours possible
- au stade des opérations de récupérations de traitement, dès que l’on a une information sur la mise en œuvre pratique, alors on avait un recours en plein contentieux
Confirmation récente : CE, 29 décembre 2020, Université de Savoie Mont-Blanc et ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, n° 425728-429165.
Ceci a évolué avec un avis contentieux (CE, avis ctx, 25 mai 2023, Société La Poste, n° 471035, au rec.), où la Haute Assemblée a précisé que, si conformément à une jurisprudence constante le recours dirigé contre un titre de perception relève par nature du plein contentieux, « la lettre informant un agent public de ce que des retenues pour absence de service fait vont être effectuées sur son traitement ne peut à cet égard être assimilée à une telle décision lorsqu’elle ne comporte pas l’indication du montant de la créance ou qu’elle émane d’un organisme employeur qui n’est pas doté d’un comptable public. Des conclusions tendant à l’annulation de cette décision et du rejet du recours gracieux formé contre celle-ci doivent être regardées comme présentées en excès de pouvoir. »
Cet avis contentieux peut être consulté à partir du lien suivant :
https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2023-05-25/471035
II. Actualité de cette question en cet été 2024
Deux arrêts récents illustrent et affinent ce mode d’emploi.
II.A. La CAA de Lyon précise qu’indiquer une récupération, future, d’une somme, avec annonce d’une phase contradictoire pour présenter ses observations… correspond à un acte préparatoire, et non pas à une décision attaquable
II.B. Mais (CAA de Toulouse) la lettre indiquant qu’une aide covid-19 a été versée à tort et qu’un titre de recettes sera émis vaut retrait de l’aide et est, donc, déjà un acte attaquable.
La CAA de Toulouse vient de juger quant à elle qu’est attaquable la lettre par laquelle l’administration expose à une entreprise qu’une des conditions de l’octroi d’une aide destinée aux entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 n’est pas remplie et qui indique que cette aide a été versée à tort. Il s’agit donc bien déjà d’une décision (au contraire de l’affaire lyonnaise précitée) valant retrait d’une décision créatrice de droits… et ce alors même que l’émission d’un titre de perception est annoncée.
En l’espèce, le directeur régional des finances publiques d’Occitanie et du département de la Haute-Garonne avait exposé à un entrepreneur individuel, par une lettre du 12 mars 2021, que celui-ci ne remplissait pas une des conditions posées au versement de l’aide destinée à soutenir les entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 et, par voie de conséquence, que l’aide dont il avait bénéficié pour les mois de mars, avril et mai 2020 devait être reversée.
Alors même que l’administration indique qu’un titre de perception sera émis ultérieurement pour obtenir le remboursement de l’aide concernée, celle-ci doit être regardée comme ayant pris, dans la lettre précitée, une décision retirant une décision créatrice de droits. En conséquence, cette lettre constitue une décision susceptible de recours contentieux (voir déjà en ce sens : Conseil d’État, 14 novembre 2018, 411208, aux tables).
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