Est législative la règle selon laquelle le retrait d’une décision individuelle créatrice de droits ne peut intervenir qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations… Bref pas de retrait d’une décision créatrice de droits sans contradictoire.
Toute la France est conquise par cette (bonne) règle. Toute la France ? Non car quelques villages ultramarins ont résisté à l’invasion de cette obligation législative du contradictoire. Notamment la Polynésie française (où cette règle législative ne s’impose pas à toutes les personnes publiques). Mais la CAA de Paris vient de poser que, même en ces territoires, le contradictoire s’impose en tant que principe général du droit (sauf disposition législative — voire réglementaire [?] — contraire en droit polynésien).
Est donc un PGD la règle imposant du contradictoire avant tout retrait d’une décision individuelle créatrice de droits (en urbanisme par exemple, même si le Conseil d’Etat s’avère en réalité souple à ce propos…), et ce même quand ce n’est pas un principe d’ordre législatif.
On pourrait même arguer que, même pour les territoires ayant une forte autonomie juridique comme la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Martin, Saint-Barthélémy, Wallis-et-Futuna et Saint-Pierre et Miquelon… ce principe du contradictoire en cas de retrait d’un acte a de fortes chances de bénéficier d’une protection constitutionnelle, puisque cela a été jugé comme tel pour des sanctions, pour des enquêtes pouvant conduire à des sanctions, voire pour des retraits de certaines autorisations. Mais, cela, la CAA ne le dit pas : ce n’était d’ailleurs son office que de le préciser.
Les articles L. 121-1 (avec des dérogations par l’article L. 121-2), L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) imposent une procédure contradictoire avant toute décision individuelle prise en considération de la personne.
Ceci inclut naturellement les décisions qui « Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » ( 4° de l’art. L. 211-2 du CRPA).
Ces règles sont législatives. Et, ami lecteur, vous avez déjà vu le titre du présent article et vous vous demandez pourquoi s’embêter à se demander si est, ou n’est pas, un principe général du droit (PGD) une règle qui de toute manière est législative ? Puisque, sauf à être reconnue comme ayant aussi une autre valeur, un PGD est, pour reprendre la formule (fort discutée en doctrine mais vraie en pratique) du Professeur René Chapus, les PGD ont une valeur « infra-législative et supra-décrétale ».
La réponse est simple : cette question se repose… quand les lois en cause (en l’espèce les dispositions législatives précitées du CRPA) ne s’appliquent pas, à savoir par exemple en Polynésie française.
En effet, pour citer la CAA de Paris, « il résulte de l’article 7 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française que les dispositions combinées des articles L. 121-1, L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ne sont applicables de plein droit, sur le territoire de la Polynésie française, qu’à l’État et aux communes ainsi qu’à leurs établissements publics respectifs.» Pas au Gouvernement de la Polynésie française.
Ce qui rouvre la question de savoir :
- si les PGD s’imposent hors France métropolitaine et DOM, par exemple en Polynésie française dont l’architecture juridique n’est pas avare en spécificités
- si est un PGD la règle imposant du contradictoire avant tout retrait d’une décision individuelle créatrice de droits
A ces deux questions, la CAA de Paris, en chambres réunies, vient de répondre de manière positive.
Avec deux enseignements :
- est bien un PGD la règle selon laquelle le retrait d’une décision individuelle créatrice de droits ne peut intervenir qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations. Soit le futur résumé des tables du rec. rédigé comme suit :
- « Le principe selon lequel, exception faite des cas où il y est procédé à la demande de la personne intéressée, le retrait d’une décision individuelle créatrice de droits ne peut intervenir qu’après que cette personne a été mise à même de présenter des observations doit être regardé comme un principe général du droit, qui s’impose à toute autorité réglementaire même en l’absence de disposition législative.»
- de tels principes, dégagées par la jurisprudence du Conseil d’État, s’appliquent « sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires », en Polynésie française… ce qui est une formulation (discutable pour la partie réglementaire) qui, par conséquent, invalide la formule précitée du Professeur Chapus, au moins en Polynésie française.
Là encore citons le futur résumé des tables :
- « Les règles générales qui, dégagées par la jurisprudence du Conseil d’État, s’appliquent sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, sont applicables en Polynésie française en l’absence de dispositions réglementaires adoptées par les autorités de la collectivité d’outre-mer, dans le cadre de leurs compétences et selon les procédures prévues par la loi organique. Par suite, alors même que les règles de retrait des actes des autorités la Polynésie française dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement relèvent de la compétence de cette collectivité, la règle selon laquelle, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision, s’applique en Polynésie française en l’absence de dispositions adoptées par les autorités de cette collectivité pour déterminer les conditions de retrait des autorisations d’utilisation du sol.»
Le fait qu’une loi du Pays puisse déroger à ce principe peut se concevoir, sous réserve de sa constitutionnalité (pour résumer une question subtile ; voir les articles 104 — pour la Nouvelle-Calédonie — et art. 74 de la Constitution pour les autres COM ; loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004).
Qu’une disposition réglementaire du pays le puisse est plus discutable car le droit au contradictoire est aussi :
- au stade contentieux (ce que n’est pas un retrait d’acte créateur de droit, certes), un principe résultant directement de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Le Conseil constitutionnel a en effet posé que « sont garantis par cette disposition le droit à un procès équitable, les droits de la défense et le principe du contradictoire qui en est le corollaire » (décision n° 2025-1147 QPC du 11 juillet 2025)
- le principe des droits de la défense, même hors contentieux, est « un principe fondamental reconnu par les lois de la République, [dont il résulte notamment qu’] aucune sanction ne peut être infligée sans que le titulaire de l’autorisation ait été mis à même tant de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés que d’avoir accès au dossier le concernant » (décision 88-248 DC, 17 janvier 1989, cons. 29). La Cour de cassation pose dans le même sens que « le principe des droits de la défense s’impose, sous le contrôle du juge, aux autorités disposant d’un pouvoir de sanction sans qu’il soit besoin pour le législateur d’en rappeler l’existence » et ce dans une affaire où était en cause de possibles insuffisances du contradictoire lors des enquêtes de l’Autorité des marchés financiers (bien en amont des sanctions donc : Cass. com., 12 juillet 2011, 10-28.375, au bulletin). Cette formulation porte sur les droits de la défense (principe proche mais distinct de celui du contradictoire, mais qui l’inclut pour résumer la doctrine dominante) et pour des actes ou actions qui peuvent interroger quant à leur transposition à un retrait d’autorisation d’urbanisme par exemple.
Bref : la CAA a jugé, au niveau de contrôle qui est le sien sans s’aventurer sur les terres du droit constitutionnel, que le principe du contradictoire est un PGD même quand il perd se valeur législative dans les territoires les plus éloignés géographiquement et juridiquement de l’hexagone. MAIS en réalité (et un peu à rebours de la formulation retenue par la CAA), si une loi ou un règlement du Pays violait ce principe, sa légalité ou, au minimum, sa constitutionnalité ne serait pas assurée.
Mais, cela, la CAA ne le dit pas : ce n’était d’ailleurs son office que de le préciser. Son office était de trancher si c’était un PGD ou non, et si celui-ci s’appliquait en l’absence de disposition polynésienne contraire. Ce que la CAA a fait, tranchant in fine ce litige. L’affaire en question portait sur des travaux de terrassement dans le cadre d’un permis de construire qui a donné lieu à une décision de retrait sans contradictoire préalable, ce qui a été censuré par la CAA.
Sauf que le Conseil d’Etat semble admettre que, même quand s’applique un fondement législatif sur ce point… la violation du contradictoire lors du retrait d’un permis tacite soit sans effet lorsque le maire est en situation de compétence liée !!! Voir CE, 19 août 2025, 496157 ! On le savait déjà sur le principe depuis CE, 25 juin 2024, n° 474026, mais l’arrêt précité du 19 août 2025 donne tout de même un champ fort large à ce cas de figure. Il reste donc un peu de suspens à ce sujet. Merci, d’ailleurs, à mon confrère Emmanuel Wormser pour ses utiles compléments à ce sujet.
Sur le paysage qui en résulte s’agissant des retraits de décisions d’urbanisme en Polynésie française, voir notre article ici.
Source :
CAA de Paris, chambres réunies, 29 juillet 2025, n° 24PA03199
