L’action du contribuable, en Justice, en lieu et place de la commune est une procédure dont les origines remontent à l’ère médiévale (I.A.), plus récemment intercommunalisée (I.B.).
Ce régime, lourd (I.C.), peut être facile à contrer (I.E.) en sus de donner lieu à quelques débats financiers (I.D.).
Voir notre vidéo à ce sujet (I.E.).
Un intéressant arrêt, confirmatif, en 2024, du Conseil d’Etat (I.F.) confirmait que le juge est, sur certains points, souple sur les exigences procédurales en ce domaine, mais strict dans l’appréciation de « l’intérêt matériel suffisant » pour que le contribuable puisse, ainsi, agir en lieu et place de la commune ou de l’intercommunalité.
C’est sur ce dernier point qu’un arrêt de mai 2026 apporte une nouvelle et claire illustration. S’y déploie de manière nette la méthode du juge pour apprécier le caractère suffisant, ou non, de l’intérêt matériel allégué (II) : contrôle de l’intérêt général ; refus d’une expertise qui en l’espèce aurait seule permis de savoir s’il y avait ou non lésion au sens du droit civil en l’espèce (ce qui semble sévère pour le requérant).
I. Rappels généraux sur ce régime
I.A. Une longue histoire
L’édit royal du 12 avril 1683 avait aménagé une procédure imposant aux « maires, échevins, syndics, jurats et consuls » de demander l’autorisation des habitants réunis en assemblée générale avant d’intenter toute action en justice.
Une déclaration du 2 août 1687 transposa cette procédure pour les créanciers communaux, leur permettant de se substituer aux communes négligeant leurs actions en justice… mais ce régime reprenait en réalité des procédures qui, dans certaines parties du royaume, existaient depuis l’époque médiévale…
La loi municipale du 18 avril 1837 vit la naissance du régime contemporain, à quelques détails près, l’intercommunalisation de ce régime ne venant qu’ensuite, progressivement.
I.B. Intercommunalisation
Cette procédure, qui s’appliquait aux communautés urbaines, a été étendue à tous les EPCI en 1999 puis en 2000. Ce régime ne s’applique pas aux établissements publics locaux, faute de contribuables (CE, 4 juillet 1930, Moreau, rec. p. 1127).
I.C. Une procédure lourde
En vertu de ce régime, « tout contribuable inscrit au rôle de la commune » (personne physique ou morale, entreprise ou association agissant en tant que contribuable, par exemple) peut exercer en justice les actions dont dispose une commune, ou dont dispose un EPCI dont cette commune est membre.
Encore faut-il respecter une procédure assez lourde et justifier auprès du TA que la commune a refusé ou négligé d’exercer ce recours, après avoir été appelée à en délibérer… et que « l’action envisagée présente un intérêt matériel suffisant pour la commune et qu’elle a une chance de succès. »
Conditions se retrouvent dans les dispositions de l’article L. 2132-5 du CGCT :
« Tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d’exercer, tant en demande qu’en défense, à ses frais et risques, avec l’autorisation du tribunal administratif, les actions qu’il croit appartenir à la commune, et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé d’exercer.»
Le juge administratif précisant alors à chaque fois qu’il :
« appartient au tribunal administratif, statuant comme autorité administrative, et au Conseil d’Etat, saisi d’un recours de pleine juridiction dirigé contre la décision du tribunal administratif, lorsqu’ils examinent une demande présentée par un contribuable sur le fondement de ces dispositions, de vérifier, sans se substituer au juge de l’action, et au vu des éléments qui leur sont fournis, que l’action envisagée présente un intérêt matériel suffisant pour la commune et qu’elle a une chance de succès. »
Attention :
- les associations de contribuables ne peuvent utiliser ce procédé, sauf à avoir l’habilité de former un recours au nom de l’association en tant qu’elle est elle-même contribuable ;
- un contribuable aux « impôts ménagers » peut ainsi agir en lieu et place d’une communauté à FPU… ;
- rien n’interdit à une commune d’agir en tant que contribuable local, au titre de ses activités et de ses biens assujettis (domaine privé…).
Le contribuable doit cependant, au préalable, demander au tribunal administratif (TA) l’autorisation de plaider ainsi au nom et pour le compte de la commune ou de l’EPCI supposé négligent :
- 1/ Le contribuable adresse au TA un mémoire par lequel il demande, de manière motivée, à agir en justice à la place de la commune ou de l’EPCI dans une affaire donnée, en se fondant sur des arguments juridiques précis ;
- 2/ « Le préfet, saisi par le président du TA, transmet immédiatement ce mémoire au maire de la commune ou au président de l’EPCI en l’invitant à le soumettre à l’organe délibérant » de ce groupement ;
- 3/ Une telle demande valait déjà avant 2000 obligation pour l’exécutif de soumettre cette question dans le mois à cet organe délibérant, voire moins en cas d’urgence évoquée par le préfet (art. L. 2121-9 et L. 5211-1 du CGCT). La loi du 7 juillet 2000 a prévu que le maire ou président de l’EPCI doit transmettre ce mémoire à l’organe délibérant, lors de sa plus proche séance… Un débat juridique intéressant pourrait naître en cas de convocation du conseil au-delà du délai d’un mois ;
- 4/ De toute manière, la commune ou l’EPCI a intérêt à ne pas trop tarder car, de son côté, le TA dispose de deux mois pour statuer sur la demande du contribuable. Le tribunal ne peut accueillir cette demande que s’il est avéré que l’organe délibérant intercommunal refuse d’agir. Le TA doit également s’assurer que, au « vu des éléments qui lui sont fournis », l’action « envisagée présente un intérêt suffisant pour la commune et qu’elle a une chance » sérieuse de succès. La tâche est particulièrement délicate s’il s’agit pour le juge administratif de statuer sur une action qui relèverait du juge pénal ;
- 5/ Enfin, si ces éléments sont réunis, le TA autorise le contribuable communal à « exercer, tant en demande qu’en défense, […] les actions qu’il croit appartenir » à l’EPCI. Si, en revanche, le contribuable est débouté de sa demande, celui-ci peut exercer un recours devant le Conseil d’État.
NB : on notera que le TA agit alors comme autorité administrative et non comme juge.
Le contribuable qui souhaite se pourvoir en appel ou en cassation d’un jugement doit recommencer l’ensemble de la procédure en saisissant d’abord l’EPCI d’une demande tendant à ce qu’il exerce lui-même l’action considérée.
Sources : Art. L. 2132-5 à L. 2132-7, L. 5211-58, ainsi que R. 5211-49 et suivants du CGCT ; CE, 16 janvier 2004, Mery, n° 254839, Rec. p. 9 ; CE, 23 mai 2001, Communauté urbaine de Lille, req. n° 223055, Rec. T. p. 855 ; CE, 4 juillet 1930, Moreau, rec. p. 1127…
I.D. Qui paye ?
Le TA ne peut pas condamner le contribuable à payer d’amende pour recours abusif ou les frais d’avocat de la commune ou de l’EPCI (la décision rendue par le tribunal n’est pas juridictionnelle).
Mais si la décision est contestée, devant le Conseil d’État, celui-ci peut condamner aussi bien la commune (ou l’EPCI) que le contribuable à indemniser l’autre partie de ses frais de procès.
I.E. Un régime parfois assez facile à contourner pour les collectivités… qui étrangement, assez souvent, négligent d’utiliser ces voies de contournement
Étrangement, les communes et les EPCI omettent presque toujours de mettre en œuvre un procédé simple pour couper l’herbe sous le pied du contribuable zélé…
En effet, si les organes de la commune ou de l’EPCI concerné(e) décident, même en cours de procédure devant le tribunal, d’engager l’action litigieuse, l’autorisation de plaider doit être refusée au contribuable… D’où l’intérêt, dès le délai de deux mois donné au tribunal pour autoriser, ou non, le recours, pour l’EPCI, d’intenter lui-même le contentieux demandé, pour peu que la requête du tribunal ait quelques chances de prospérer. Quitte ensuite à être peu combattif au contentieux…
Sauf dans certains cas de recours au pénal, la plupart du temps, la commune ou l’EPCI se trouvera ainsi maître de la procédure qu’il aura ainsi reprise au vol… quitte à enterrer lui-même, ensuite, celle-ci…
I.F. Un intéressant arrêt, confirmatif, en 2024
En 2024, le Conseil d’Etat :
- admettait que, dans cette procédure, le TA transmettre au maire le mémoire de la requérante SANS PASSER par le Préfet (voir déjà antérieurement et dans le même sens : CE, 23 mai 2001, 223055, aux tables).
- confirmait que doit être rejeté un recours d’une contribuable si la commune n’a pas de préjudice avéré (le préjudice moral pour supposée illégalité ou infraction ne peut donner lieu à application de régime par principe, même si en l’espèce on supposera surtout que l’infraction évoquée n’est pas prouvée) .
Sources antérieures et dans le même sens : CE, 17 juin 1998, 192498, aux tables ; CE, 28 décembre 2005, 277795 ; CE, 1re et 6e ss-sect. réunies, 7 juill. 2010, n° 332409 ; CE, 1-4 chr, 28 mai 2021, n° 447403.
Source de cet arrêt de 2024 : CE, 29 janvier 2024, n° 475395 (voir ici cette décision et notre article d’alors).
I.G. Vidéo et article.
Voir à ce sujet une vidéo de 5 mn 27, concoctée par mes soins en 2021 (et qui est encore totalement à jour en droit) :
Voir aussi pour un article :
II. Un intéressant arrêt de mai 2026 confirme la méthode du juge pour apprécier le caractère suffisant, ou non, de l’intérêt matériel allégué
2. D’autre part, aux termes de l’article 1591 du code civil : » Le prix de la vente doit être déterminé et désigné par les parties « . Aux termes de l’article 1674 du même code : » Si le vendeur a été lésé de plus de sept douzièmes dans le prix d’un immeuble, il a le droit de demander la rescision de la vente, quand même il aurait expressément renoncé dans le contrat à la faculté de demander cette rescision, et qu’il aurait déclaré donner la plus-value. »
Un contribuable inscrit au rôle de la commune de Montagnac voulait exercer, au nom et pour le compte de cette commune une action en rescision pour lésion de plus de sept douzièmes du prix, sur le fondement de l’article 1674 du code civil, de la vente de quatre parcelles de terrain comprenant un forage par la commune de Montagnac à la Compagnie générale des eaux de source.
Les faits relatifs à cette vente sont ainsi narrés par le Conseil d’Etat :
4. Il résulte de l’instruction, d’une part, que la commune de Montagnac a acquis, le 29 août 2019, auprès de la société d’aménagement foncier et d’établissement rural, quatre parcelles cadastrées section BC nos 20, 48, 50 et 55, d’une superficie totale de 3 703 mètres carrés pour le prix de 30 000 euros, soit 8,10 euros le mètre carré, l’une de ces parcelles comprenant un forage profond d’environ 1 500 mètres dont est issue une eau à température constante de 24° en quantité importante, ayant alimenté antérieurement une exploitation aquacole. Par acte notarial du 26 avril 2024, la commune de Montagnac a cédé à la Compagnie générale des eaux de source (CGES) ces quatre parcelles pour une somme totale de 37 762,20 euros, soit 10,10 euros le mètre carré.
Le juge regarde l’intérêt général en cause :
« 5. Il résulte également de l’instruction, d’autre part, que l’acquisition de ces terrains par la Compagnie générale des eaux de source, qui exploite déjà des unités d’embouteillage d’eaux de source dans l’Hérault et le Vaucluse, vise à développer une activité économique génératrice de ressources fiscales pour la commune et créatrice d’emplois. »
Il rentre dans les détails des prix de vente pour justifier qu’on semble loin de la lésion puisque la commune fait un bénéfice, mais sans accepter une expertise (qui seule selon nous eût pu permettre de s’assurer qu’il n’y avait pas lésion) :
6. Dès lors, l’action en rescision de la vente, objet de la demande d’autorisation de plaider, s’appliquant à la cession des quatre parcelles cadastrées section BC nos 20, 48, 50 et 55 et du forage qu’elles contiennent, qui a été faite à un prix significativement supérieur à leur acquisition moins de cinq ans après celle-ci, ne peut en tout état de cause, contrairement à ce que M. B… soutient, être regardée comme présentant pour la commune un intérêt matériel suffisant.
7. Par suite, et sans qu’il soit besoin de procéder à une expertise sur le fondement de l’article R. 621-1 du code de justice administrative, la requête de M. B… ne peut qu’être rejetée.
Source :
