Action du contribuable au nom de la commune ou de l’EPCI : mode d’emploi d’un outil méconnu, parfois puissant mais souvent contournable

Depuis le Moyen Âge existent des procédures qui permettent à un contribuable communal d’agir en justice, en lieu et place de la commune qui aurait négligé de le faire. Celui-ci n’attaque donc, alors, pas la commune, mais il engage un contentieux à la place de celle-ci… Y compris, au besoin, contre les élus de cette commune. Ce régime forme donc une arme politico-juridictionnelle redoutable. Une arme transposée à l’intercommunalité, non sans quelques spécificités.

Sources : art. L. 2132-5 et L. 5211-58 du CGCT ; CE, 26 juin 1992, Le Mener, req. n° 137343, rec. p. 245.

Une action en lieu et place…

 

L’activité contentieuse des collectivités, en défense mais aussi en demande, ne cesse de se développer. Mais il est tout de même des cas où celles-ci peuvent, pour de bonnes ou de mauvaises raisons, souhaiter ne pas engager un contentieux, même en dehors de toute négligence.

En pareil cas, un contribuable communal peut alors engager une procédure lui permettant, in fine, de représenter à la place des élus la municipalité qui a négligé de défendre ses intérêts. Avec, souvent, en arrière-plan, une gestion politico-médiatique de ce qui aurait dû n’être que procédural…

Dans d’autres cas, ce régime a pu servir à dépasser les blocages de majorités au sein des organes délibérants : on a même vu un maire, à qui le conseil municipal avait refusé un contentieux, réussir tout de même à engager ce recours au nom de sa municipalité, via ce régime.

Cette procédure, qui s’appliquait aux communautés urbaines, a été étendue à tous les EPCI en 1999 puis en 2000. Ce régime ne s’applique pas aux établissements publics locaux, faute de contribuables (CE, 4 juillet 1930, Moreau, rec. p. 1127).

Une action ouverte aux contribuables

Désormais, donc, « tout contribuable inscrit au rôle de la commune » (personne physique ou morale, entreprise ou association agissant en tant que contribuable, par exemple) peut exercer en justice les actions dont dispose une commune, ou dont dispose un EPCI dont cette commune est membre.

Attention :

  • les associations de contribuables ne peuvent utiliser ce procédé, sauf à avoir l’habilité de former un recours au nom de l’association en tant qu’elle est elle-même contribuable ;
  • un contribuable aux « impôts ménagers » peut ainsi agir en lieu et place d’une communauté à FPU… ;
  • rien n’interdit à une commune d’agir en tant que contribuable local, au titre de ses activités et de ses biens assujettis (domaine privé…).

 

Une lourde procédure

Le contribuable doit cependant, au préalable, demander au tribunal administratif (TA) l’autorisation de plaider ainsi au nom et pour le compte de la commune ou de l’EPCI supposé négligent :

1/  Le contribuable adresse au TA un mémoire par lequel il demande, de manière motivée, à agir en justice à la place de la commune ou de l’EPCI dans une affaire donnée, en se fondant sur des arguments juridiques précis ;

2/  « Le préfet, saisi par le président du TA, transmet immédiatement ce mémoire au maire de la commune ou au président de l’EPCI en l’invitant à le soumettre à l’organe délibérant » de ce groupement ;

3/  Une telle demande valait déjà avant 2000 obligation pour l’exécutif de soumettre cette question dans le mois à cet organe délibérant, voire moins en cas d’urgence évoquée par le préfet (art. L. 2121-9 et L. 5211-1 du CGCT). La loi du 7 juillet 2000 a prévu que le maire ou président de l’EPCI doit transmettre ce mémoire à l’organe délibérant, lors de sa plus proche séance… Un débat juridique intéressant pourrait naître en cas de convocation du conseil au-delà du délai d’un mois ;

4/  De toute manière, l’EPCI a intérêt à ne pas trop tarder car, de son côté, le TA dispose de deux mois pour statuer sur la demande du contribuable. Le tribunal ne peut accueillir cette demande que s’il est avéré que l’organe délibérant intercommunal refuse d’agir (voir encadré). Le TA doit également s’assurer que, au « vu des éléments qui lui sont fournis », l’action « envisagée présente un intérêt suffisant pour la commune et qu’elle a une chance » sérieuse de succès. La tâche est particulièrement délicate s’il s’agit pour le juge administratif de statuer sur une action qui relèverait du juge pénal ;

5/  Enfin, si ces éléments sont réunis, le TA autorise le contribuable communal à « exercer, tant en demande qu’en défense, […] les actions qu’il croit appartenir » à l’EPCI. Si, en revanche, le contribuable est débouté de sa demande, celui-ci peut exercer un recours devant le Conseil d’État.

Le contribuable qui souhaite se pourvoir en appel ou en cassation d’un jugement doit recommencer l’ensemble de la procédure en saisissant d’abord l’EPCI d’une demande tendant à ce qu’il exerce lui-même l’action considérée.

Sources : Art. L. 2132-5 à L. 2132-7, L. 5211-58, ainsi que R. 5211-49 et suivants du CGCT ; CE, 16 janvier 2004, Mery, n° 254839, Rec. p. 9 ; CE, 23 mai 2001, Communauté urbaine de Lille, req. n° 223055, Rec. T. p. 855.

 

Qui paye ?

Le TA ne peut pas condamner le contribuable à payer d’amende pour recours abusif ou les frais d’avocat de la commune ou de l’EPCI (la décision rendue par le tribunal n’est pas juridictionnelle). Mais si la décision est contestée, devant le Conseil d’État, celui-ci peut condamner aussi bien la commune (ou l’EPCI) que le contribuable à indemniser l’autre partie de ses frais de procès.

 

Un régime parfois assez facile à contourner pour les collectivités

Étrangement, les communes et les EPCI omettent presque toujours de mettre en œuvre un procédé simple pour couper l’herbe sous le pied du contribuable zélé…
En effet, si les organes de la commune ou de l’EPCI concerné(e) décident, même en cours de procédure devant le tribunal, d’engager l’action litigieuse, l’autorisation de plaider doit être refusée au contribuable… D’où l’intérêt, dès le délai de deux mois donné au tribunal pour autoriser, ou non, le recours, pour l’EPCI, d’intenter lui-même le contentieux demandé, pour peu que la requête du tribunal ait quelques chances de prospérer. Quitte ensuite à être peu combattif au contentieux…

Sauf dans certains cas de recours au pénal, la plupart du temps, la commune ou l’EPCI se trouvera ainsi maître de la procédure qu’il aura ainsi reprise au vol… quitte à enterrer lui-même, ensuite, celle-ci…

 

Une longue histoire…

L’édit royal du 12 avril 1683 avait aménagé une procédure imposant aux « maires, échevins, syndics, jurats et consuls » de demander l’autorisation des habitants réunis en assemblée générale avant d’intenter toute action en justice. Une déclaration du 2 août 1687 transposa cette procédure pour les créanciers communaux, leur permettant de se substituer aux communes négligeant leurs actions en justice… mais ce régime reprenait en réalité des procédures qui, dans certaines parties du royaume, existaient depuis l’époque médiévale… La loi municipale du 18 avril 1837 vit la naissance du régime contemporain, à quelques détails près, l’intercommunalisation de ce régime ne venant qu’ensuite, progressivement.