Droit de préemption « ressources en eau » : après la loi, que prévoit le projet de décret ?

 

Au nombre des innovations de la très prolixe loi engagement et proximité (n° 2019-1461 du 27 décembre 2019), nos lecteurs savent bien que se niche un droit de préemption propre à la préservation des ressources en eau.

Voir un des décryptages que nous avions, alors, fait de ce nouveau dispositif :

• Droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine… mode d’emploi 

Sauf que ce régime recèle encore de nombreuses inconnues… qui commencent à l’être un peu moins à la faveur du projet de décret (soumis à consultation publique jusqu’au 16 août : plus qu’un mois pour donner son avis !). Rappelons ce que prévoit la loi (I) avant que de présenter le projet de décret (II).

 

I. Ce que prévoit la loi du 27 décembre 2019

 

Cet article commence par modifier l’articleL. 210-1 du code de l’urbanisme afin d’exclure du régime des droits de préemption classiques les actions visant à « préserver la qualité de la ressource en eau ». Et pour cause : car cet article crée ensuite dans ce même code de l’urbanisme un nouveau régime, un nouveau « droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine» (art. L. 218-1 et suiv., nouveaux, du Code de l’urbanisme).

 

I.a. Où ?

L’institution de ce nouveau droit de préemption porte sur « des surfaces agricoles » et doit porter sur « un territoire délimité en tout ou partie dans l’aire d’alimentation de captages utilisés pour l’alimentation en eau destinée à la consommation humaine ».

 

I.b. Dans quel but ?

 

Ce droit de préemption a pour objectif de préserver la qualité de la ressource en eau dans laquelle est effectué le prélèvement. Toutes les préemptions devront donc strictement porter sur cet objet et ne pas s’étendre à d’autres motifs.

Dans le même sens, l’arrêté « instaurant le droit de préemption » doit préciser « la zone sur laquelle il s’applique. »

 

I.c. Qui en prend l’initiative ? Qui l’instaure ?

 

Ce droit de préemption est institué par « l’autorité administrative de l’État » par arrêté après avis :

• des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme [on pourrait croire que les communes n’ont leur avis à donner que si elles sont compétentes en PLU mais cette interprétation, certes possible, n’est pas la plus prudente…]
• des chambres d’agriculture
• et des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural concernés par la délimitation des zones de préemption. 

Mais l’initiative doit en revenir aux communes ou groupements de communes compétents pour contribuer à la préservation de la ressource en eau en application de l’article L. 2224-7 du CGCT.

 

I.d. Qui est titulaire de ce droit de préemption ?

 

Ce droit de préemption appartient à la commune ou au groupement de communes exerçant la compétence de contribution à la préservation de la ressource en eau prévue à l’article L. 2224-7 du CGCT.

 

I.e. Et qu’en feront-elles, de ces biens, ces structures compétentes pour la préservation de la ressource en eau ?

 

Les biens acquis devront cumulativement :

• • • être intégrés dans le domaine privé de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qui les a acquis.
    • être « utilisés qu’en vue d’une exploitation agricole » (voir ci-après). Celle-ci doit être compatible avec l’objectif de préservation de la ressource en eau.

 

Sur ce dernier point, la plupart des collectivités pourront avoir interêt à y conclure un bail agricole environnemental (plus précisément, régime de l’article L. 411-27 du code rural et de la pêche maritime).

Mais le texte est étrangement rédigé. Il ne permet d’utilisation qu’agricole.

Ce texte est clair en ce qu’il interdit l’usage non agricole. Certes.

Mais il est obscur en ce que se pose la question de savoir si l’on pourrait, ou non, NE PAS L’UTILISER.

Peut-on par exemple envisager des préservations environnementales plus radicales, comme des pratiques de « ré-ensauvagement » (remise à l’état naturel intégral avec reconstitution des états naturels initiaux puis fermeture à tout accès humain) ? Ou NON (un telle non utilisation peut-être elle une « utilisation » au sens de ce texte ?) ?

Disons que le débat pourrait exister… Au minimum, des sécurisations juridiques seront à envisager au cas par cas (avec des ruches et autres éléments en faveur d’un maintien d’un usage agricole).

Il est d’ailleurs à noter (art. L. 218-12 du Code de l’urbanisme) que la commune ou le groupement de communes compétent pour contribuer à la préservation de la ressource doit ouvrir, dès institution d’une zone de préemption, un registre sur lequel sont :

• • • d’une part, inscrites les acquisitions réalisées par exercice du droit de préemption
    • d’autre part, mentionnée l’utilisation effective des biens ainsi acquis.

 

I.f. Quels contrats pourra-t-on envisager pour l’exploitation de sur ces parcelles ?

 

Naturellement, ces biens acquis pourront donner lieu à baux ruraux ou être concédés temporairement à des personnes publiques ou privées, à la condition que ces personnes les utilisent aux fins prescrites par un cahier des charges, qui devra prévoir les mesures nécessaires à la préservation de la ressource en eau et qui devra être annexé à l’acte de vente, de location ou de concession temporaire.

En fait, il s’agira donc le plus souvent, sauf gestion en régie par exemple via des maraîchages bio pour la restauration scolaire comme des communes commencent à le développer, de recourir au régime de l’article L. 411-27 du code rural et de la pêche maritime.

En effet, ce texte permet, dans sa mouture issue d’une loi de 2014, d’introduire des clauses environnementales lors de la conclusion ou du renouvellement des baux ruraux.

 

Cela dit, il ne s’agira pas de faire n’importe quel contrat sur mesure. Les baux du domaine privé de l’État, des collectivités territoriales, de leurs groupements ainsi que des établissements publics, lorsqu’ils portent sur des biens ruraux sont soumis au statut du fermage (article L. 415-11 du code rural et de la pêche maritime).

Attention : dans un arrêt en date du 16 octobre 2013, la Cour de cassation affirme que « la présence de clauses exorbitantes de droit commun dans un bail rural n’a pas pour effet de conférer un caractère administratif à la convention » (Cass.civ.1ère, 16 octobre 2013, pourvoi n° 12-25310). Combiné avec l’article L. 415-11 du code rural et de la pêche maritime, il en ressort nettement que les collectivités ne peuvent tenter de basculer ces contrats dans le régime du droit public classique…

 

 

I.g. Et si une parcelle se trouve à l’intérieur de plusieurs aires d’alimentation en eau potable ?

 

Lorsqu’une parcelle est située à l’intérieur de plusieurs aires d’alimentation de captages d’eau potable relevant de communes ou de groupements de communes différents, l’ordre de priorité d’exercice de ces droits de préemption est fixé « par l’autorité administrative », selon le code (i.e. l’Etat).

 

I.h. Ce droit de préemption prime-t-il sur les autres ?

 

Loin s’en faut, puisqu’au contraire la nouvelle loi dispose que les :

«  droits de préemption prévus aux articles L. 211-1, L. 212-2, L. 215-1 et L. 215-2 priment les droits de préemption prévus à l’article L. 218-1. 

 

I.i. Quelles sont les aliénations soumises à ce nouveau droit de préemption ?

 

Ce nouveau droit de préemption est moins vaste que celui des SAFER. Il est limité aux « aliénations mentionnées aux premier, deuxième, cinquième, sixième et septième alinéas de l’article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime ».

Ce qui  :

• inclut les à titre onéreux de biens immobiliers à usage agricole et de biens mobiliers qui leur sont attachés ou de terrains nus à vocation agricole à quelques exceptions près.
• inclut la plupart des bâtiments d’habitation faisant partie d’une exploitation agricole ou qui ont été utilisés pour l’exercice d’une activité agricole au cours des cinq dernières années qui ont précédé l’aliénation, pour leur rendre un usage agricole (quitte à conclure ensuite un bail environnemental par exemple)
• n’inclut pas les bâtiments situés dans les zones ou espaces agricoles qui ont été utilisés pour l’exploitation de cultures marines exigeant la proximité immédiate de l’eau, dans le but de les affecter de nouveau à l’exploitation de telles cultures marines.
• n’inclut pas l’aliénation à titre onéreux de bâtiments situés dans les zones ou espaces agricoles utilisés pour l’exercice d’une activité agricole au cours des vingt années qui ont précédé l’aliénation, et ce pour rendre à ces bâtiments un usage agricole. Cela dit, cette limitation est elle même d’une assez grande complexité.
• inclut, semble-t-il, les terrains nus les terrains ne supportant que des friches, des ruines ou des installations temporaires, occupations ou équipements qui ne sont pas de nature à compromettre définitivement une vocation agricole.
• inclut, semble-t-il, les terrains à vocation agricole avec droits à paiement découplés créés au titre de la politique agricole commune (régime complexe avec rétrocessions partielles).
• semble inclure l’aliénation à titre onéreux de l’usufruit ou de la nue-propriété des biens susmentionnés.

Attention : les exceptions au droit de préemption posées par les articles L. 143-4 et L. 143-6 du code rural et de la pêche maritime s’appliquent aussi à ce nouveau droit de préemption. 

 

I.j. Ce champ d’action sera-t-il efficace ?

 

Pas vraiment car de plus en plus, les cessions de biens se font par des cessions de parts de SCI ou autres sociétés… qui ne tombent pas dans le champ de ce droit de préemption.

 

 

I.k. Pourra-t-on envisager une préemption partielle ?

 

Ce droit de préemption peut s’exercer pour acquérir la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur de la zone de préemption.

Mais, classiquement, dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière.

 

I.l. Quelles sont les étapes de cette procédure ?

 

Les articles L. 218-8 à -11, nouveaux, du Code de l’urbanisme prévoient les étapes suivantes :

• déclaration préalable « adressée par le propriétaire à la commune ou au groupement de communes titulaire du droit de préemption » avec « obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix. Lorsque la contrepartie de l’aliénation fait l’objet d’un paiement en nature, la déclaration doit mentionner le prix d’estimation de cette contrepartie », avec copie à la SAFER.
• un silence de deux mois vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. Le titulaire de ce droit de préemption peut, dans ce délai de deux mois, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière (la liste des documents susceptibles d’être demandés sera précisée par décret en Conseil d’Etat), avec copie à la SAFER. Le délai de deux mois est suspendu à compter de la réception de cette demande et reprend à compter de la réception des documents demandés par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption.
• Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. Cette déclaration fait l’objet d’une publication et de notifications
• le reste de la procédure suit à d’infimes détails près le droit usuel, notamment en matière de fixation du prix de préemption.

 

II. Le projet de décret, ouvert à consultation

 

II.a. Survol de ce projet

 

Le projet de décret :

• précise que l’autorité administrative chargée d’instituer le droit de préemption est le Préfet de département (certes….)
  • • fixe le contenu de la demande déposée par la personne publique en charge du service d’eau potable qui sollicite l’institution du droit de préemption (rien de très notable de ce côté là nous semble-t-il :

      « 1° Une délibération de l’organe délibérant de la collectivité locale ou du groupement de collectivités locales compétent sollicitant l’institution de ce droit de préemption,
      « 2° Une étude hydrogéologique délimitant l’aire d’alimentation des captages pour la protection desquels l’institution du droit de préemption est sollicitée,
      « 3° Le périmètre du territoire sur lequel l’institution du droit de préemption est sollicitée,
      « 4° Une note présentant le territoire et les pratiques agricoles et précisant les démarches d’animation et les actions mises en œuvre par la personne publique ainsi que les résultats obtenus en matière de protection de la ressource en eau,
      « 5° Un argumentaire précisant les motifs qui ont conduit à solliciter l’instauration de ce droit de préemption et expliquant le choix du périmètre proposé.

• explicite les modalités d’instruction de la demande :
  
  • organismes dont l’avis est sollicité (dont les communes ET les EPCI ayant une compétence urbanistique, avec bien sûr les SAFER, chambres d’agriculture…)
  • délais octroyés à ces organismes pour rendre leur avis,
  • forme de la décision,
  • modalités de publicité,
  • cas des superpositions d’aires d’alimentation de captage (consultation de l’autre personne publique en charge de la compétence)
• prévoit qu’en l’absence de réponse du Préfet dans un délai de quatre mois, la demande est réputée rejetée

 

La procédure reprend pour l’essentiel le régime usuel des droits de préemption dont bénéficient les collectivités et leurs groupements, moyennant quelques ajustements notamment sur les pièces à demander au propriétaire (« de manière à tenir compte des spécificités des terrains agricoles » précise la notice de la mise en consultation).

Le projet de décret précise les conditions dans lesquelles les biens acquis par la commune pourront être cédés, loués ou concédés temporairement :

• La cession, la location ou la concession temporaire d’un bien acquis par fait l’objet d’un appel de candidatures qui est précédé de l’affichage d’un avis à la mairie du lieu de situation de ce bien pendant quinze jours au moins.
• Les cahiers des charges annexés aux actes de vente, de location, de concession temporaire ainsi qu’aux conventions de mise à disposition devront comporter les clauses types fixées par arrêté conjoint des ministres en charge de l’environnement et de l’agriculture.

Ce projet de décret prévoit la possibilité, pour la personne publique ayant acquis les biens, de les mettre à la disposition des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, dans le cadre de convention (article L. 142-6 du code rural et de la pêche maritime).

 

II.b. Accès au projet de décret

http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/projet_decret_droit_preemption_ressources_eau.pdf

 

II.c. Pour donner son avis sur ce projet de décret (fin de la consultation publique le 16 août 2020 ; pour l’instant ce sont surtout les professionnels de l’agriculture intensive qui semblent s’être exprimés)

 

http://www.consultations-publiques.developpement-durable.gouv.fr/projet-de-decret-relatif-au-droit-de-preemption-a2174.html?id_rubrique=2