Éric Landot Brèves et articles

Droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine… mode d’emploi

Continuons notre décorticage article par article de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique :

 

Abordons maintenant l’article 118 de cette loi, créant un nouveau « droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine ».

 

Cet article commence par modifier l’articleL. 210-1 du code de l’urbanisme afin d’exclure du régime des droits de préemption classiques les actions visant à « préserver la qualité de la ressource en eau ». Et pour cause : car cet article crée ensuite dans ce même code de l’urbanisme un nouveau régime, un nouveau « droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine» (art. L. 218-1 et suiv., nouveaux, du Code de l’urbanisme).

 

I. Où ?

L’institution de ce nouveau droit de préemption porte sur « des surfaces agricoles » et doit porter sur « un territoire délimité en tout ou partie dans l’aire d’alimentation de captages utilisés pour l’alimentation en eau destinée à la consommation humaine ».

 

II. Dans quel but ?

 

Ce droit de préemption a pour objectif de préserver la qualité de la ressource en eau dans laquelle est effectué le prélèvement. Toutes les préemptions devront donc strictement porter sur cet objet et ne pas s’étendre à d’autres motifs.

Dans le même sens, l’arrêté « instaurant le droit de préemption » doit préciser « la zone sur laquelle il s’applique. »

 

III. Qui en prend l’initiative ? Qui l’instaure ?

 

Ce droit de préemption est institué par « l’autorité administrative de l’État » par arrêté après avis :

  • des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme [on pourrait croire que les communes n’ont leur avis à donner que si elles sont compétentes en PLU mais cette interprétation, certes possible, n’est pas la plus prudente…]
  • des chambres d’agriculture
  • et des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural concernés par la délimitation des zones de préemption. 

Mais l’initiative doit en revenir aux communes ou groupements de communes compétents pour contribuer à la préservation de la ressource en eau en application de l’article L. 2224-7 du CGCT.

 

IV. Qui est titulaire de ce droit de préemption ?

 

Ce droit de préemption appartient à la commune ou au groupement de communes exerçant la compétence de contribution à la préservation de la ressource en eau prévue à l’article L. 2224-7 du CGCT.

 

V. Et qu’en feront-elles, de ces biens, ces structures compétentes pour la préservation de la ressource en eau ?

 

Les biens acquis devront cumulativement :

      • être intégrés dans le domaine privé de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qui les a acquis.
      • être « utilisés qu’en vue d’une exploitation agricole » (voir ci-après). Celle-ci doit être compatible avec l’objectif de préservation de la ressource en eau. 

 

Sur ce dernier point, la plupart des collectivités pourront avoir interêt à y conclure un bail agricole environnemental (plus précisément, régime de l’article L. 411-27 du code rural et de la pêche maritime).

Mais le texte est étrangement rédigé. Il ne permet d’utilisation qu’agricole.

Ce texte est clair en ce qu’il interdit l’usage non agricole. Certes.

Mais il est obscur en ce que se pose la question de savoir si l’on pourrait, ou non, NE PAS L’UTILISER.

Peut-on par exemple envisager des préservations environnementales plus radicales, comme des pratiques de « ré-ensauvagement » (remise à l’état naturel intégral avec reconstitution des états naturels initiaux puis fermeture à tout accès humain) ? Ou NON (un telle non utilisation peut-être elle une « utilisation » au sens de ce texte ?) ?

Disons que le débat pourrait exister… Au minimum, des sécurisations juridiques seront à envisager au cas par cas (avec des ruches et autres éléments en faveur d’un maintien d’un usage agricole).

Il est d’ailleurs à noter (art. L. 218-12 du Code de l’urbanisme) que la commune ou le groupement de communes compétent pour contribuer à la préservation de la ressource doit ouvrir, dès institution d’une zone de préemption, un registre sur lequel sont :

      • d’une part, inscrites les acquisitions réalisées par exercice du droit de préemption
      • d’autre part, mentionnée l’utilisation effective des biens ainsi acquis.

 

VI. Quels contrats pourra-t-on envisager pour l’exploitation de sur ces parcelles ?

 

Naturellement, ces biens acquis pourront donner lieu à baux ruraux ou être concédés temporairement à des personnes publiques ou privées, à la condition que ces personnes les utilisent aux fins prescrites par un cahier des charges, qui devra prévoir les mesures nécessaires à la préservation de la ressource en eau et qui devra être annexé à l’acte de vente, de location ou de concession temporaire.

En fait, il s’agira donc le plus souvent, sauf gestion en régie par exemple via des maraîchages bio pour la restauration scolaire comme des communes commencent à le développer, de recourir au régime de l’article L. 411-27 du code rural et de la pêche maritime.

En effet, ce texte permet, dans sa mouture issue d’une loi de 2014, d’introduire des clauses environnementales lors de la conclusion ou du renouvellement des baux ruraux.

 

Cela dit, il ne s’agira pas de faire n’importe quel contrat sur mesure. Les baux du domaine privé de l’État, des collectivités territoriales, de leurs groupements ainsi que des établissements publics, lorsqu’ils portent sur des biens ruraux sont soumis au statut du fermage (article L. 415-11 du code rural et de la pêche maritime).

Attention : dans un arrêt en date du 16 octobre 2013, la Cour de cassation affirme que « la présence de clauses exorbitantes de droit commun dans un bail rural n’a pas pour effet de conférer un caractère administratif à la convention » (Cass.civ.1ère, 16 octobre 2013, pourvoi n° 12-25310). Combiné avec l’article L. 415-11 du code rural et de la pêche maritime, il en ressort nettement que les collectivités ne peuvent tenter de basculer ces contrats dans le régime du droit public classique…

 

 

VII. Et si une parcelle se trouve à l’intérieur de plusieurs aires d’alimentation en eau potable ?

 

Lorsqu’une parcelle est située à l’intérieur de plusieurs aires d’alimentation de captages d’eau potable relevant de communes ou de groupements de communes différents, l’ordre de priorité d’exercice de ces droits de préemption est fixé « par l’autorité administrative », selon le code (i.e. l’Etat).

 

VIII. Ce droit de préemption prime-t-il sur les autres ?

 

Loin s’en faut, puisqu’au contraire la nouvelle loi dispose que les :

«  droits de préemption prévus aux articles L. 211-1, L. 212-2, L. 215-1 et L. 215-2 priment les droits de préemption prévus à l’article L. 218-1. 

 

IX. Quelles sont les aliénations soumises à ce nouveau droit de préemption ?

 

Ce nouveau droit de préemption est moins vaste que celui des SAFER. Il est limité aux « aliénations mentionnées aux premier, deuxième, cinquième, sixième et septième alinéas de l’article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime ».

Ce qui  :

  • inclut les à titre onéreux de biens immobiliers à usage agricole et de biens mobiliers qui leur sont attachés ou de terrains nus à vocation agricole à quelques exceptions près.
  • inclut la plupart des bâtiments d’habitation faisant partie d’une exploitation agricole ou qui ont été utilisés pour l’exercice d’une activité agricole au cours des cinq dernières années qui ont précédé l’aliénation, pour leur rendre un usage agricole (quitte à conclure ensuite un bail environnemental par exemple)
  • n’inclut pas les bâtiments situés dans les zones ou espaces agricoles qui ont été utilisés pour l’exploitation de cultures marines exigeant la proximité immédiate de l’eau, dans le but de les affecter de nouveau à l’exploitation de telles cultures marines.
  • n’inclut pas l’aliénation à titre onéreux de bâtiments situés dans les zones ou espaces agricoles utilisés pour l’exercice d’une activité agricole au cours des vingt années qui ont précédé l’aliénation, et ce pour rendre à ces bâtiments un usage agricole. Cela dit, cette limitation est elle même d’une assez grande complexité.
  • inclut, semble-t-il, les terrains nus les terrains ne supportant que des friches, des ruines ou des installations temporaires, occupations ou équipements qui ne sont pas de nature à compromettre définitivement une vocation agricole.
  • inclut, semble-t-il, les terrains à vocation agricole avec droits à paiement découplés créés au titre de la politique agricole commune (régime complexe avec rétrocessions partielles).
  • semble inclure l’aliénation à titre onéreux de l’usufruit ou de la nue-propriété des biens susmentionnés.

Attention : les exceptions au droit de préemption posées par les articles L. 143-4 et L. 143-6 du code rural et de la pêche maritime s’appliquent aussi à ce nouveau droit de préemption. 

 

X. Ce champ d’action sera-t-il efficace ?

 

Pas vraiment car de plus en plus, les cessions de biens se font par des cessions de parts de SCI ou autres sociétés… qui ne tombent pas dans le champ de ce droit de préemption.

 

 

XI. Pourra-t-on envisager une préemption partielle ?

 

Ce droit de préemption peut s’exercer pour acquérir la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur de la zone de préemption.

Mais, classiquement, dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière.

 

XII. Quelles sont les étapes de cette procédure ?

 

Les articles L. 218-8 à -11, nouveaux, du Code de l’urbanisme prévoient les étapes suivantes :

  • déclaration préalable « adressée par le propriétaire à la commune ou au groupement de communes titulaire du droit de préemption » avec « obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix. Lorsque la contrepartie de l’aliénation fait l’objet d’un paiement en nature, la déclaration doit mentionner le prix d’estimation de cette contrepartie », avec copie à la SAFER.
  • un silence de deux mois vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption. Le titulaire de ce droit de préemption peut, dans ce délai de deux mois, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière (la liste des documents susceptibles d’être demandés sera précisée par décret en Conseil d’Etat), avec copie à la SAFER. Le délai de deux mois est suspendu à compter de la réception de cette demande et reprend à compter de la réception des documents demandés par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption.
  • Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. Cette déclaration fait l’objet d’une publication et de notifications
  • le reste de la procédure suit à d’infimes détails près le droit usuel, notamment en matière de fixation du prix de préemption.

 

 

Voici ce texte :

 

Article 118

Le titre Ier du livre II du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa de l’article L. 210-1, après le mot : « naturels, », sont insérés les mots : « à préserver la qualité de la ressource en eau, » ;

2° Il est ajouté un chapitre VIII ainsi rédigé :

« Chapitre VIII

« Droit de préemption pour la préservation des ressources en eau destinées à la consommation humaine 

« Section 1

« Institution du droit de préemption 

« Art. L. 218-1. – A la demande de la commune ou du groupement de communes compétent pour contribuer à la préservation de la ressource en eau en application de l’article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales, l’autorité administrative de l’État peut instituer un droit de préemption des surfaces agricoles sur un territoire délimité en tout ou partie dans l’aire d’alimentation de captages utilisés pour l’alimentation en eau destinée à la consommation humaine. Ce droit de préemption a pour objectif de préserver la qualité de la ressource en eau dans laquelle est effectué le prélèvement.

« L’arrêté instaurant le droit de préemption précise la zone sur laquelle il s’applique. 

« Art. L. 218-2. – L’arrêté mentionné au second alinéa de l’article L. 218-1 est pris après avis des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme, des chambres d’agriculture et des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural concernés par la délimitation des zones de préemption. 

« Section 2

« Titulaires du droit de préemption 

« Art. L. 218-3. – Le droit de préemption prévu à l’article L. 218-1 appartient à la commune ou au groupement de communes exerçant la compétence de contribution à la préservation de la ressource en eau prévue à l’article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales. 

« Art. L. 218-4. – Lorsqu’une parcelle est située à l’intérieur de plusieurs aires d’alimentation de captages d’eau potable relevant de communes ou de groupements de communes différents, l’ordre de priorité d’exercice des droits de préemption prévus à l’article L. 218-1 est fixé par l’autorité administrative.

« Les droits de préemption prévus aux articles L. 211-1, L. 212-2, L. 215-1 et L. 215-2 priment les droits de préemption prévus à l’article L. 218-1. 

« Section 3

« Aliénations soumises au droit de préemption 

« Art. L. 218-5. – Le droit de préemption prévu à l’article L. 218-1 s’exerce sur les aliénations mentionnées aux premier, deuxième, cinquième, sixième et septième alinéas de l’article L. 143-1 du code rural et de la pêche maritime. 

« Art. L. 218-6. – Les articles L. 143-4 et L. 143-6 du code rural et de la pêche maritime sont applicables au droit de préemption prévu à l’article L. 218-1 du présent code. 

« Art. L. 218-7. – Le droit de préemption prévu à l’article L. 218-1 peut s’exercer pour acquérir la fraction d’une unité foncière comprise à l’intérieur de la zone de préemption. Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l’ensemble de l’unité foncière. 

« Section 4

« Procédure de préemption 

« Art. L. 218-8. – Toute aliénation mentionnée à l’article L. 218-5 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable adressée par le propriétaire à la commune ou au groupement de communes titulaire du droit de préemption. Cette déclaration comporte obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée ou, en cas d’adjudication, l’estimation du bien ou sa mise à prix. Lorsque la contrepartie de l’aliénation fait l’objet d’un paiement en nature, la déclaration doit mentionner le prix d’estimation de cette contrepartie. Une copie de la déclaration préalable est adressée à la société d’aménagement foncier et d’établissement rural.

« Le silence du titulaire du droit de préemption gardé pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration prévue au premier alinéa du présent article vaut renonciation à l’exercice de ce droit.

« Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois mentionné au deuxième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d’être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d’Etat. Une copie de cette demande est adressée à la société d’aménagement foncier et d’établissement rural.

« Le délai de deux mois est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au deuxième alinéa. Il reprend à compter de la réception des documents demandés par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption.

« Lorsqu’il envisage d’acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d’intention d’aliéner au responsable départemental des services fiscaux. Cette déclaration fait l’objet d’une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire, à la société d’aménagement foncier et d’établissement rural et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d’emphytéose, d’habitation ou d’usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner. 

« Art. L. 218-9. – L’action en nullité prévue au premier alinéa de l’article L. 218-8 se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété. 

« Art. L. 218-10. – Les articles L. 213-4 à L. 213-10, L. 213-11-1, L. 213-12, L. 213-14 et L. 213-15 sont applicables dans les zones de préemption délimitées en application de l’article L. 218-1. 

« Art. L. 218-11. – Lorsque, en application de l’article L. 218-7, est acquise une fraction d’une unité foncière, le prix d’acquisition fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation tient compte de l’éventuelle dépréciation subie, du fait de la préemption partielle, par la fraction restante de l’unité foncière.

« En cas d’adjudication, lorsque cette procédure est autorisée ou ordonnée par un juge, l’acquisition par le titulaire du droit de préemption a lieu au prix de la dernière enchère, par substitution à l’adjudicataire. Cette disposition n’est toutefois pas applicable à la vente mettant fin à une indivision créée volontairement, à moins que celle-ci ne résulte d’une donation-partage. 

« Art. L. 218-12. – La commune ou le groupement de communes compétent pour contribuer à la préservation de la ressource ouvre, dès institution d’une zone de préemption, un registre sur lequel sont inscrites les acquisitions réalisées par exercice du droit de préemption ainsi que l’utilisation effective des biens ainsi acquis. 

« Section 5

« Régime des biens acquis 

« Art. L. 218-13. – Les biens acquis sont intégrés dans le domaine privé de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qui les a acquis. Ils ne peuvent être utilisés qu’en vue d’une exploitation agricole. Celle-ci doit être compatible avec l’objectif de préservation de la ressource en eau.

« Les biens acquis peuvent être cédés de gré à gré, loués en application des dispositions du titre Ier du livre IV du code rural et de la pêche maritime ou concédés temporairement à des personnes publiques ou privées, à la condition que ces personnes les utilisent aux fins prescrites par un cahier des charges, qui prévoit les mesures nécessaires à la préservation de la ressource en eau et qui est annexé à l’acte de vente, de location ou de concession temporaire.

« Les cahiers des charges précisent notamment les conditions dans lesquelles les cessions, locations ou concessions temporaires sont consenties et résolues en cas d’inexécution des obligations du cocontractant. 

« Section 6

« Dispositions générales 

« Art. L. 218-14. – Un décret en Conseil d’Etat détermine, en tant que de besoin, les conditions d’application du présent chapitre. »