MISE À JOUR DE NOTRE ARTICLE ET DE NOTRE VIDÉO POUR TENIR COMPTE DES APPORTS (ET DES LIMITES…) DE l’ORDONNANCE 2020-1507 DU 2 DECEMBRE 2020.
En ces temps pandémiques, les assemblées délibérantes locales peuvent-elles se réunir ? avec quelles règles de fixation du lieu de séance ? de présence du public ? de visioconférence ? de quorum ? de procurations ?
Quelles sont, en ces domaines, les souplesses du droit commun ? Et celles provenant du décret du 29 octobre 2020 ? Et, surtout, celles issues de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ? Et quels sont les apports de l’ordonnance 2020-1507 du 2 décembre 2020 ?
Voici quelques réponses via une courte vidéo (I) et un petit article (II).
I. Courte vidéo
En seulement 6 mn 52, Me Eric Landot fait le point sur tous ces sujets (il s’agit de la même vidéo que celle diffusée le jour même de la publication de la loi du 14 novembre, mais avec un nouveau point VIII à la fin, pour intégrer les cas difficiles et les apports, partiels, de l’ordonnance du 2 décembre 2020) :
https://youtu.be/z0x2ZaoY_Yc
II. Article (plus détaillé que la vidéo sur certains points)
Pour ceux qui ont conseil municipal, comité syndical, conseil communautaire, conseil métropolitain, conseil départemental, ou autre conseil régional… ces jours-ci, voici les réponses que nous faisons un peu au kilomètre depuis le début de l’état d’urgence sanitaire, mises à jour au 15 novembre, à jour donc de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020.
Pour en savoir plus sur ce texte, voir :
II.A. Les assemblées délibérantes peuvent-elle se réunir ?
OUI. La partie législative du CGCT demeure en vigueur et les dispositions du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 renvoient nettement à la possibilité de telles réunions, avec des souplesses en matière de lieux.
NB : sur les modalités de ces réunions, voir ci-après.
II.B. Quid du couvre-feu ?
Le couvre-feu résultant du décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 n’existe plus. Le confinement (décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020) a remplacé ce couvre-feu.
Les arrêtés préfectoraux de couvre-feu, s’ils se sont appuyés sur le décret 2020-1262, ont cessé d’être applicables. Si un arrêté municipal ou préfectoral de couvre-feu a été pris indépendamment de ce décret 2020-1262, il est possible que celui-ci soit encore applicable (dans les limites de la légalité desdits arrêtés anti couvre-feux, parfois validés par le juge, et parfois pas selon divers paramètres. Voir ici).
Il est parfois envisagé au niveau de l’Etat d’instaurer un couvre-feu parisien ou francilien, mais celui-ci n’est pas encore décidé semble-t-il.
II.C. A quel cas cela correspond-il dans l’attestation ?
On pourrait en débattre entre deux items :
- Participation à des missions d’intérêt général sur demande de l’autorité administrative
- Convocation judiciaire ou administrative et pour se rendre dans un service public
Voir :
Dans la FAQ de la DGCL (voir ci-après point IX.), la position de l’Etat est ainsi formulée :
NB cette réponse, à la supposer conforme au droit, ne s’applique(rait) que tant qu’il y a confinement strict, ce qui correspondra normalement à une période plus courte que celle de l’état d’urgence sanitaire.
II.D. Peut-on changer de lieu pour avoir une salle qui permette de respecter les gestes et distances barrière ?
II.D.1. Rappel du droit commun
OUI on peut changer de lieu parfois, même en application du droit commun.
Tout d’abord, rappelons que, surtout depuis la loi Gatel du 1er août 2019, nous disposons en droit municipal de diverses souplesses déjà en droit commun :
- le juge admet que ponctuellement le conseil municipal se réunisse ailleurs qu’à la mairie, en cas de circonstances exceptionnelles (travaux par exemple, ce qui pourrait s’appliquer à l’état d’urgence sanitaire si la salle du conseil est trop petite, même sans texte. En l’attente de confirmations jurisprudentielles, il pourrait en pareil cas être prudent de faire délibérer le conseil pour le faire approuver ce lieu de réunion.
Enfin, il est à rappeler que le principe de laïcité interdit la présence de crucifix ou autres symboles religieux dans les bâtiments publics où se réunit le conseil (sauf en Alsace et en Moselle, où le droit est plus complexe).
Sources : CE 9/12/1898 Cne de St-Léger de Fourches ; CE 29/4/1904 Cne de Messe ; CE 1/7/98 Préfet de l’Isère, n° 187491 ; TA Lyon, 10/03/05, M. Bernard Outin, n° 0301204. Par ailleurs, sur l’illégalité d’une délibération du conseil municipal refusant d’abroger la décision d’apposer un crucifix dans la salle du conseil, cf. CAA Nantes 4/2/99 Assoc. civique Joué Langueurs, n° 98NT00207. - le conseil municipal (art. L. 2121-7 du CGCT modifié par la loi Gatel du 1/8/2019) peut toujours délibérer pour définir un autre lieu de réunion, mais à titre définitif. Ce lieu doit alors :
- être changé à titre définitif
- être situé sur le territoire de la commune,
- ne pas contrevenir au principe de neutralité,
- offrir les conditions d’accessibilité et de sécurité nécessaires
- et permettre d’assurer la publicité des séances.
- le droit des communes nouvelles est plus souple encore (le conseil municipal peut décider qu’une ou plusieurs de ses réunions auront lieu dans une ou plusieurs annexes de la mairie, sous réserve que, chaque année, au moins deux de ses réunions se tiennent à la mairie de la commune nouvelle. Le public est avisé de cette décision par tout moyen de publicité au choix du maire, au minimum quinze jours avant la tenue de ces réunions)
- les EPCI peuvent se réunir en tout lieu du territoire intercommunal si une délibération (au préalable donc) le prévoit (art. L. 5211-11 du CGCT.).
II.D.2. Les premières souplesses issues du décret du 29 octobre 2020
En sus de ce droit commun, ensuite, le droit de l’état d’urgence sanitaire le prévoit, et de ce matière plus souple que sous l’empire du décret du 16 octobre 2020). En effet, le décret précité n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 permet expressément que les assemblées des collectivités territoriales ou de leurs groupements se réunissent :
- dans des enceintes sportives
- et (désormais, donc, au prix de renvois peu lisibles entre articles dans ce décret…) dans les salles de réunion ou salles des fêtes ou autres salles de la même catégorie.
II.D.2. Etat du droit tel qu’il résulte de la loi du 14 novembre 2020
Abordons maintenant le droit tel qu’il résulte de loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020.
Ces nouvelles règles vont s’appliquer jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire (EUS), lequel devrait intervenir au 16 février 2021.
Le temps de l’état d’urgence sanitaire, après information du préfet, le maire, le président de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ou le président d’un groupement de collectivités territoriales peut décider de réunir l’organe délibérant en tout lieu, dès lors que ce lieu ne contrevient pas au principe de neutralité, qu’il offre les conditions d’accessibilité et de sécurité nécessaires et qu’il permet d’assurer la publicité des séances.
NB : voir aussi ci-après.
II.E. Et quid de la présence du public (ou de la retransmission qui la remplace) ?
En application de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020, jusqu’au 16 février 2021, après information du préfet, le maire, le président de l’organe délibérant d’une collectivité territoriale ou le président d’un groupement de collectivités territoriales peut décider que la réunion de l’organe délibérant se déroulera sans que le public soit autorisé à y assister ou en fixant un nombre maximal de personnes autorisées à y assister. Le caractère public de la réunion sera réputé satisfait lorsque les débats sont accessibles en direct au public de manière électronique. Mention devra en être faite dans la convocation.
Sur de telles modalités, voir :
Rappelons les solutions usuelles :
- Solution 1Tout d’abord, une solution consiste à renvoyer sur le site Internet ou la chaîne YouTube de la collectivité ou du groupement : ce n’est pas techniquement très difficile à faire. Mais la rediffusion doit être instantanée.
Une diffusion sur FaceBook Live (voir ici entre autres) suffit-elle ? Réponse oui car on peut y accéder même sans être inscrit sur FaceBook mais il faut alors bien gérer ses réglages. Idem pour Instagram.
Cela peut s’appliquer aussi aux simples conférences téléphoniques (renvoi vers la chaîne YouTube ou même vers un podcast en live).
Certaines plate-formes de visioconférence permettent un renvoi automatique vers YouTube… Avec une large information du public, à prévoir, sur cet outil.
- Solution 2Ensuite une solution peut consister à prendre des outils permettant un grand nombre de personnes connectées (mais attention aux failles de sécurité de certains outils comme Zoom… dont les atouts ne sont pas à négliger mais hors abonnement le plafonnement à 40 mn peut être un problème…) qui permettent de distinguer les personnes pouvant intervenir des autres. Teams, par exemple, a une fonction de ce type (expliquée ici… avec hélas l’habituelle pédagogie Microsoft).
En cas de conférence téléphonique pure et simple, cette solution semble délicate à mettre en place, hélas (pas d’ouverture à des dizaines ou centaines d’habitants que l’on obligerait de rester silencieux, d’où en pareil cas le renvoi vers une diffusion en live sur d’autres médias, ce qui était la solution 1 ci-avant.Avec une large information du public, à prévoir, sur cet outil.
- Solution 3On peut combiner les solutions 1 et 2. Faire une réunion mixant présentiel et distantiel comme le droit covidien le permet, avec renvoi de la plate-forme (zoom, teams…) vers YouTube par exemple ou FaceBook live ou autre.
Avec une large information du public, à prévoir, sur cet outil. - solution 4Enfin une solution consiste à… contourner l’obstacle en votant le huis clos (voir à ce sujet d’ailleurs : Huis clos : quels sont les recours ouverts ? ). Mais si c’est systématique… ça va se voir en cas de contentieux. 😉
Hélas ces solutions seront vite très lourdes pour les plus petites des communes rurales… à l’exception de celles, de plus en plus nombreuses, qui ont su gérer la transition numérique (pensons à l’exemple remarquable de Bras-sur-Meuse)…
II.F. Et qu’en est-il de la visioconférence ?
En application de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020, jusqu’au 16 février 2021, est de nouveau ouverte la possibilité de visioconférence au delà des quelques cas (OPH, Polynésie, régime lourd de l’intercommunalité…) où celle-ci était restée légale.
La loi nouvelle ouvre donc de nouveau pour la durée de l’état d’urgence sanitaire, le fait que dans les collectivités territoriales et leurs groupements, le maire ou le président peut décider que la réunion de l’organe délibérant se tient par visioconférence ou à défaut audioconférence.
Les convocations à la première réunion de l’organe délibérant à distance, précisant les modalités techniques de celles-ci, sont transmises par le maire ou le président par tout moyen. Le maire ou le président rend compte des diligences effectuées par ses soins lors de cette première réunion.
Sont déterminées par délibération au cours de cette première réunion : les modalités d’identification des participants, d’enregistrement et de conservation des débats ; – les modalités de scrutin.
NB : dans presque toutes les collectivités, ces délibérations ont déjà eu lieu.
Les votes en visioconférence ne peuvent avoir lieu qu’au scrutin public. En cas d’adoption d’une demande de vote secret, le maire ou le président reporte ce point de l’ordre du jour à une séance ultérieure. Cette séance ne peut se tenir par voie dématérialisée.
Le scrutin public peut être organisé soit par appel nominal, soit par scrutin électronique, dans des conditions garantissant sa sincérité.
Le quorum est alors apprécié en fonction de la présence des membres dans le lieu de réunion mais également de ceux présents à distance.
Le régime de visioconférence des EPCI à fiscalité propre entré en vigueur au 1er novembre dernier est en reporté d’autant.
LA VISIO CONFÉRENCE A ÉTÉ ÉTENDUE À TOUS LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS, AUX GIP, AUX AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES, AUX FORMATIONS CONSULTATIVES, ETC. PAR L’ORDONNANCE 2020-1507 DU 2 DECEMBRE 2020. VOIR CI-APRÈS « II.H.2 »
II.G. Avec quelles règles de quorum et de procurations ?
En application de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020, jusqu’au 16 février 2021 :
1/ le quorum est abaissé à un tiers pour les :
- organes délibérants des collectivités territoriales et des établissements publics qui en relèvent,
- commissions permanentes des conseils départementaux et régionaux, de la collectivité territoriale de Guyane et du Département de Mayotte,
- bureaux des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (mais pas pour les syndicats mixtes donc sauf interprétation large du juge…).
Avec, faute de quorum, nouvelle convocation à 3 jours francs et mentions spéciales, comme toujours.
2/ dans tous les cas, un membre de ces organes, commissions ou bureaux peut être porteur de deux pouvoirs.
II.H. Oui mais quid des organes des syndicats mixtes, des CCAS, des CIAS, des régies personnalisées et autres établissements publics territoriaux ? et des autorités administratives indépendantes ? et des GIP ? et des organismes consultatifs dont les CT et les CAP ?
Si l’on va dans les détails, les difficultés surgissent. Surtout pour les CCAS, les CIAS, les régies personnalisées, les syndicats mixtes, les caisses des écoles structurées en établissement public, etc.
II.H.1. L’état du droit avant l’ordonnance 2020-1507 du 2 décembre 2020.
Voici donc ci-après un premier décryptage opérationnel proposé par vos humbles serviteurs.
Voir, dans le même sens, la position, alors, de l’UNCCAS :
Ceci dit, comme le pose la FNCCR, une interprétation plus optimiste était et demeure possible si l’on regarde les débats parlementaires. Voir sur ce point ce qu’en dit la FNCCR :
II.H.2. L’état du droit depuis l’ordonnance 2020-1507 du 2 décembre 2020.
En premier lieu, l’article 1er de cette ordonnance étend le champ des personnes pouvant bénéficier des dispositions de l’ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 qui fixe les modalités d’organisation des délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial, par l’utilisation des technologies de communication par voie électronique.
Ces dispositions pourront s’appliquer, à nouveau, aux instances de délibération :
- des établissements publics, quel que soit leur statut, y compris les établissements sui generis tels que la Caisse des dépôts et consignations… y compris les CCAS, CIAS, caisses des écoles structurées en personnes morales de droit public, les régies personnalisées….
- des groupements d’intérêt public,
- des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes,
- de la Banque de France,
- des organismes de droit privé chargés d’une mission de service public administratif,
- des commissions et de toute instance collégiale administrative ayant vocation à adopter des avis (y compris dont les comités techniques ou les CAP donc) ou des décisions à l’instar des commissions d’attribution des logements des organismes d’habitations à loyer modéré
… à l’exception des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements (ce qui n’est pas un problème car tous ces groupements — y compris les syndicats mixtes ouverts qui ne seraient composés que de collectivités ou de groupements de —) ont le bénéfice de cette visio via le régime de la loi du 14 novembre 2020 (et le texte est applicable par exemple aux conseils d’administration des CCAS ou CIAS ou des régies personnalisées car ces organes ne sont pas en droit des organes délibérants de collectivités ou de groupements de collectivités). Idem pour les conseils d’exploitation des régies autonomes dénuées de personnalité morale des collectivités.
Par ailleurs, cet article aménage certaines de ces modalités afin d’en faciliter la mise en œuvre et prévoit que la possibilité de recourir à ces mesures est offerte aux organismes précités, même si leurs règles de fonctionnement prévoyaient des modalités d’organisation différentes :
« les modalités d’enregistrement et de conservation des débats ou des échanges ainsi que les modalités selon lesquelles des tiers peuvent être entendus par le collège peuvent être fixées par une délibération organisée suivant les dispositions prévues aux articles 2 et 3 de la même ordonnance dès lors que cette délibération, qui est exécutoire dès son adoption, fait l’objet d’un compte rendu écrit. »
Définissant le champ d’application temporel de ces mesures, cet article prévoit qu’elles prendront fin jusqu’à l’expiration de l’état d’urgence déclaré, qui a été prolongé par la loi du 14 novembre 2020 précitée jusqu’au 16 février 2021, augmenté d’une durée d’un mois.
En deuxième lieu, et dans la seule hypothèse où leur renouvellement ou leur remplacement implique de procéder à une élection qui ne peut être organisée de manière dématérialisée, l’article 2 permet aux membres des instances de délibération des organismes visés par cette ordonnance de continuer à siéger jusqu’à une période allant jusqu’au 30 avril 2021 (mais on peut débattre de leur applicabilité aux EP des collectivités territoriales et de leurs groupements).
Ces dispositions sont également applicables aux dirigeants de ces mêmes établissements publics, autorités, instances ou organismes et des autres instances collégiales administratives dont le mandat est arrivé à échéance pendant la période d’urgence sanitaire. Ceux-ci continuent d’exercer leurs fonctions, jusqu’à la désignation des nouveaux dirigeants qui doit intervenir impérativement avant le 30 avril 2021.
Comme toujours, dans les DOM, ce régime s’applique de plein droit.
S’agissant des COM (régies par l’article 74 de la Constitution), il est à noter que l’ordonnance ne s’ »applique pas aux organismes relevant de la compétence de la Nouvelle-Calédonie, pas plus qu’aux COM classiques (Wallis-et-Futuna, Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy).
SOIT LE TABLEAU SYNTHÉTIQUE SUIVANT :
II.i. Qu’en dit la DGCL ?
Voir (note postérieure à la loi du 14 novembre 2020 et antérieure à l’ordonnance du 2 décembre 2020) :