Après un aggiornamento en forme de tête-à-queue l’été dernier au Palais Royal (en dépit d’une apparente continuité jurisprudentielle, complètement en trompe-l’oeil en réalité…), voici une nouvelle avancée du Conseil d’Etat sur ce long feuilleton des distances entre habitations, d’une part, et lieux d’épandages de pesticides agricoles, d’autre part.
Revenons point par point sur les grandes étapes de ce dossier.
- I. Point de départ : la décision de 2019 qui, elle, était dans la même veine que celle de juillet 2021. Sur fond d’études scientifiques inquiétantes, d’évolution des sensibilités et d’obligation, désormais, depuis 2019 aussi, de prendre en compte les « effets cocktails »
- II. Arguments, au fond, des maires, notamment pendant le second semestre 2019 (période où l’exercice des pouvoirs de police de l’Etat était en situation, juridiquement, de carence), sur leur possible intervention en ce domaine. Ce point a été tranché au détriment du pouvoir de police des maires par le Conseil d’Etat fin 2020 (alors que dans certains domaines, et pas d’autres, au cas par cas, le juge accepte que subsiste un pouvoir de police générale du maire alors même qu’un pouvoir de police spéciale a été confié à l’Etat)
- III. Sur ces questions de distance entre l’épandage de pesticides et les habitations, le Conseil d’Etat avait refusé, en référé, de censurer le nouveau régime, en 2020 (celui là même qu’il a censuré, au fond, en juillet 2021)
- IV. A rebours, directement de sa décision de février 2020, et indirectement, de sa décision de décembre 2020… le Conseil d’Etat, l’été dernier, a ordonné que les règles d’utilisation soient complétées pour mieux protéger la population
- V. Les pouvoirs des maires demeurent limités à des cas rarissimes, cela dit, vient de confirmer un TA à la suite de la position du Conseil d’Etat de 2020
- VI. Mais le Conseil d’Etat, vendredi dernier, a prolongé sa jurisprudence en censurant la possibilité (qui était tout à fait dénuée de fondement juridique sérieux de toute manière) d’appliquer par anticipation les chartes de ce nouveau régime de 2020
I. Point de départ : la décision de 2019 qui, elle, était dans la même veine que celle de juillet 2021. Sur fond d’études scientifiques inquiétantes, d’évolution des sensibilités et d’obligation, désormais, depuis 2019 aussi, de prendre en compte les « effets cocktails »
Le Conseil d’État, dans une décision du 26 juin 2019, avait en effet annulé l’arrêté du 4 mai 2017 qui réglemente les épandages et a enjoint à l’Etat de prendre des mesures de protection des riverains supplémentaires d’ici la fin de l’année (CE, 26 juin 2019, n° 415426, 415431).
Or, les études ne cessent de démontrer la dangerosité de ces produits.
Sources sur cette dangerosité : depuis 2015, le glyphosate est classé comme « cancérigène probable » par le Centre International de Recherche sur le Cancer (CIRC), agence spécialisée relevant de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Le rapport n°42 (2012 – 2013) de la mission parlementaire commune d’information sur les pesticides et leur impact sur la santé du 10 octobre 2012 relève les dangers et risques résultant du recours aux pesticides. L’INSERM a produit une étude inquiétante sur les pesticides, la grossesse et la petite enfance, puis une autre sur l’exposition aux pesticides et au chlorécone et le risque de survenue d’un cancer de la prostate (2018 et 2019). etc.
En toile de fond, il y a certes une évolution de l’opinion, une préparation à la sortie du glyphosate, un contraste entre les pratiques agricoles et le « zéro-phyto » qui s’impose aux collectivités… mais il y a aussi la prise de conscience que le juge européen impose désormais la prise en compte des effets cocktails par le juge européen dans l’analyse des effets des pesticides. Plus précisément, s’impose la prise en compte des effets cumulés des composants des produits phytopharmaceutiques (Cour de justice de l’Union européenne dans un arrêt de grande chambre rendu le 1er octobre 2019 ; affaire n° C-616/17).
NB : sur le fait que le juge commence à prendre en compte ces effets cocktails, voir :
Par analogie voir aussi aussi : A l’occasion d’une affaire sur les produits phytopharmaceutiques, le Conseil constitutionnel consacre un objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains
II. Arguments, au fond, des maires, notamment pendant le second semestre 2019 (période où l’exercice des pouvoirs de police de l’Etat était en situation, juridiquement, de carence), sur leur possible intervention en ce domaine. Ce point a été tranché au détriment du pouvoir de police des maires par le Conseil d’Etat fin 2020 (alors que dans certains domaines, et pas d’autres, au cas par cas, le juge accepte que subsiste un pouvoir de police générale du maire alors même qu’un pouvoir de police spéciale a été confié à l’Etat)
La question des épandages de pesticides (produits phytosanitaires/phytopharmaceutiques ; biocides) tels que le glyphosate ou autre… a donné lieu en 2020 à nombre de champs de batailles juridiques.
Voir :
- Pesticides et distances d’épandage : voici la saison 6 d’une série qui peine à se renouveler
- Le fonds d’indemnisation des victimes de pesticides, au JO d’hier [article en version brève]
- Pesticides : le vent tourne-t-il ?
Un de ces terrains de conflits avait été le point de savoir si les maires peuvent, ou ne peuvent pas, fixer au titre de leurs arrêtés de police, des distances entre les zones d’épandage de ces pesticides et les habitations.
L’affaire n’était pas en droit si simple, surtout durant le second semestre 2019 où il y avait tout à fait officiellement carence, dans l’exercice de ses propres pouvoirs de police, de l’Etat.
Les arguments juridiques des maires étaient les suivants :
- le juge admet que le maire, au titre de ses pouvoirs de police générale, intervienne parfois en cas de situation particulière même dans les domaines où l’Etat dispose d’un pouvoir de police spéciale (CE, S., 18 décembre 1959, Lutétia, n°36385 36428, publié au rec.) avec des combinaisons au final entre pouvoir de police générale du maire et pouvoirs de police spéciale qui restent bâtis par le juge régime par régime (pour deux exemples récents voir CE, 5 juin 2019, n° 417305 et CE, 27 juillet 2015, 367484). Pour un exemple récent, voir :
- Le maire peut, dans certains cas, faire fermer plus tôt bars et restaurants
-
CAA de VERSAILLES, 4ème chambre, 04/07/2019, 16VE02718, Inédit au recueil Lebon
- Mais dans d’autres domaines, il n’est pas rare que le juge :
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refuse de tels usages de pouvoir de police générale au nom de l’existence d’une police spéciale, comme cela a été le cas, à titre d’illustration, en matière de compteurs Linky (CE, 11 juillet 2019, n° 426060) ou de police spéciale des communications électroniques (CE, Ass., 26 octobre 2011, n°326492, n°329904 et n° 341767 – 341768).
- ou à tout le moins ne l’admette que de manière très limitée en cas d’urgence comme ce fut le cas par exemple en matière d’édifices menaçant ruine (CE, 5 juin 2019, n° 417305) ou à titre complémentaire mais très encadré, limité, comme pour l’état d’urgence sanitaire (CE, ord., 17 avril 2020, n°440057).
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- le Conseil d’État, dans une décision du 26 juin 2019, avait annulé l’arrêté du 4 mai 2017 qui réglemente les épandages et a enjoint à l’Etat de prendre des mesures de protection des riverains supplémentaires d’ici la fin de l’année (CE, 26 juin 2019, n° 415426, 415431). Ce point est tout à fait déterminant. Tant le TA de Rennes que celui de Besançon, suivis par d’autres juridictions du fond (mais pas toutes !) avaient écarté cet argument au motif que le délai d’injonction de six mois n’était pas expiré… mais cet argument pouvait se retourner (c’est justement en période de carence du pouvoir de police spéciale que le pouvoir de police générale serait fondé à intervenir !?).Sur l’argument fondé sur cette carence de l’Etat, il y avait donc une fenêtre de tir entre la décision du CE, en date du 26 juin 2019, précitée, d’une part, et la date d’entrée en vigueur de deux textes du 27 décembre 2019 (l’arrêté du 27 décembre 2019 NOR : AGRG1937165A et surtout le décret 2019-1500 du 27 décembre 2019 ; non suspendus par le Conseil d’Etat ; voir iciet là et encore là).
- certains maires avaient fondé beaucoup d’espoir sur les formulations de l’article L. 1311-2 du code de la santé publique permettant parfois aux maires de compléter l’action de l’Etat, pour schématiser.
En tout état de cause, un arrêté municipal en ce domaine n’avait de (toute petite) chance de prospérer que si était démontrée un calibrage des distances prises à l’aune des troubles propres à la commune, au calibrage en termes de distance, etc.
Tout ceci doit en sus être combiné avec les études en ce domaine…
Sources sur cette dangerosité : depuis 2015, le glyphosate est classé comme « cancérigène probable » par le Centre International de Recherche sur le Cancer (CIRC), agence spécialisée relevant de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Le rapport n°42 (2012 – 2013) de la mission parlementaire commune d’information sur les pesticides et leur impact sur la santé du 10 octobre 2012 relève les dangers et risques résultant du recours aux pesticides. L’INSERM a produit une étude inquiétante sur les pesticides, la grossesse et la petite enfance, puis une autre sur l’exposition aux pesticides et au chloredécone et le risque de survenue d’un cancer de la prostate (2018 et 2019). etc.
Deux TA avaient accepté de ne pas censurer de tels arrêtés municipaux. Voir :
- pour une non censure : TA Cergy-Pontoise, ord., 8 novembre 2019, n°1912597 et n° 1912600 [2 esp.] :
- pour un cas de tri entre les arrêtés, voir TA Montreuil, ord., 3 mars 2020, n° 2001526 (et autres ; req. et ord. distinctes) :Voir : Tremblay en France, Saint-Denis, L’Ile Saint-Denis, Montfermeil, Sevran, Villemomble, Stains, Les Lilas
Mais la plupart, et de loin, des décisions des juges du fond (y compris du TA de Cergy-Pontoise !?) avaient censuré ces arrêtés municipaux, avec parfois des nuances dans les formulations reconnaissant, ou non, une possibilité d’intervention des maires au titre de leurs pouvoirs de police :
- TA de Melun (ord., 8 novembre 2019, n°1908665) :
- TA Grenoble, 1er octobre 2019, n°1906106 :
- TA Rennes, 25 octobre 2019, n° 1904029.
- TA Toulouse, ord. 31 octobre 2019, n°1905869 :
- TA Cergy-Pontoise, ord. 14 novembre 2019, n° 1913251 :
- TA Rouen, ord., 13 novembre 2019, 1903763 :
- CAA Douai, 12 février 2020, n°19DA02665 :
- CAA Paris, 14 février 2020, n° 19 PA03800 (de nombreux autres arrêts de même nature, mais avec d’autres numéros de req., ont été rendus ce jour là par la CAA)
Arrêt CAA Paris 14 février 2020 (Chevry-Cossigny)
Ce qu’il restait de débat juridique avait été clos, au détriment des maires, par une décision très stricte du Conseil d’Etat, refusant tout pouvoir de police des maires en ce domaine. Fermez le ban et rangez donc ces arrêtés que ni l’Etat ni son Conseil ne sauraient voir.
Source : CE, 31 décembre 2020, n° 439253, à publier aux tables du recueil Lebon :
http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2020-12-31/440923
La commune de la Montagne a elle aussi tenté l’aventure mais via le pouvoir de police du maire sur les dépôts sauvages de déchets, le pesticide étant assimilé à un déchet. L’aventure a bien commencé, au contentieux, pour ce maire, mais in fine cette Montagne-là, elle aussi, a accouché d’une souris :
III. Sur ces questions de distance entre l’épandage de pesticides et les habitations, le Conseil d’Etat avait refusé, en référé, de censurer le nouveau régime, en 2020 (celui là même qu’il a censuré, au fond, en juillet 2021).
La même décision (CE, 26 juin 2019, n° 415426, 415431) qui avait donné à certains maires l’espoir de pouvoir intervenir en ce domaine, avait été aussi pour l’Etat le signal de l’obligation de revoir sa copie sur ce point.
Le Conseil d’État avait en effet enjoint à l’Etat de prendre des mesures de protection des riverains supplémentaires d’ici la fin de l’année
Voir :
Ce fut chose faite avec :
- l’arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques et modifiant l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l’article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime
NOR : AGRG1937165A, que voici : - le décret no 2019-1500 du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d’habitation
NOR : AGRG1937168D, que voici :
Dès sa mise en consultation, ce texte avait fait l’objet de moult polémiques :
- Pesticides et habitations : lancement d’une consultation qui, loin d’apaiser les débats, les relance
Qui s’avivèrent encore durant la pandémie :
Dans ce cadre le Gouvernement avait demandé en janvier 2020 à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) un appui scientifique et technique sur ces mesures de protection. Son avis, rendu le 14 juin dernier, recommande la mise en place de distances minimales entre les habitations et les zones de traitement des cultures par des produits phytosanitaires, en fonction des cultures, des matériels de pulvérisation utilisés.
Mais cet avis, avec des distances selon les cas de 3 à 10 m, fait hurler nombre d’acteurs de ce dossier :
Les distances reconnues sont donc de 20, 10 ou 5 m, soit un peu plus que ce qui avait été mis en consultation sur la base des études de l’ANSES.
Mais avec une adaptation plus stricte aux zones urbaines, aux fortes pluies, aux proximités d’habitations pour des personnes sensibles… et cette fameuse distance incompressible de 20m pour les substances les plus dangereuses (ce qui fait hurler la FNSEA). Et surtout un régime de « chartes locales » permettant après concertation préfectorale d’aménager ces distances (projet par une organisation représentative puis concertation publique puis arrêté préfectoral).
Ce régime a donné lieu très vite à diffusion d’une circulaire portant sur le « renforcement de la protection des riverains susceptibles d’être exposés aux produits phytopharmaceutiques » en date du 3 février 2020 (NOR : AGRG2003727C) :
Cela dit, les dangers en ce domaine ne sont pas à sous estimer et nombre d’acteurs estiment que ces textes, certes moins inquiétants qu’envisagés de prime abord, restent en deçà du strict nécessaire.
Le juge des référés du Conseil d’État a en 2020 rejeté la demande de suspension en urgence du décret et de l’arrêté interministériel retenant des distances minimales de sécurité de 5, 10 et 20 mètres pour la protection des riverains en matière d’épandage des pesticides. La nécessité de suspendre ces textes en urgence n’étant pas établie, le Conseil d’État se prononcera sur le fond du dossier dans les prochains mois.
J’avais alors échangé avec notre confrère Emmanuel Wormser et qui insistait sur un point important. Au delà de l’extension des distances de sécurité aux produits seulement suspectés d’être toxique (point 35 de cette décision), les personnes présentes sur les parcelles voisines des zones à traiter mais n’y résidant pas devront également être protégées (point 39) : c’est à une véritable révolution agronomique qui s’annonce, estime notre confrère (qui est aussi ingénieur agronome), et ce particulièrement dans les zones où les propriétés sont très divisées (régions viticoles notamment) puisque la mise en place de distances plus larges pour ce type de traitement peut sonner le glas de leur utilisation sur des terrains étroits.
Par ailleurs, la question de la dérive sur les propriétés voisines constituant un déchet déposé sans droit est traitée par le Conseil d’Etat et ouvre la voie à de passionnants contentieux (points 40 et 41) d’une manière qui pourrait peut être faire évoluer le juge (voir les points susmentionnés sur les arrêtés du maire de La Montagne).
Voir CE, ord. 14 février 2020, n° 437814 :
IV. A rebours, directement de sa décision de février 2020, et indirectement, de sa décision de décembre 2020… le Conseil d’Etat, l’été dernier, a ordonné que les règles d’utilisation soient complétées pour mieux protéger la population
Ce recours, rejeté en référé, a prospéré au fond.
Entre temps, le caractère peu sérieux de la plupart des chartes locales a fini par apparaître dans les pratiques… les études continuent de converger vers une réelle dangerosité, et… comment dire… la Haute Assemblée a infléchi sa position sur ces questions environnementales sur fond d’équilibres complexes quant à l’évolution des relations entre le public et ses juridictions (mais comme nul ne l’ignore ces points ne sont pas des paramètres pris en compte par les hautes juridictions).
Le Conseil d’Etat a, cet été, commencé par voir le verre (de pesticides) à moitié plein :
- il a observé donc l’été dernier que l’utilisation des pesticides a notamment été encadrée en fonction des conditions météorologiques, ce qui est un critère pertinent.
- s’agissant des distances de sécurité pour les pesticides dont les effets cancérogènes, mutagènes ou toxiques sont avérés ou présumés, la Haute Assemblée a noté que celles-ci correspondent aux recommandations de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) dont les avis sont fondés sur les données scientifiques actuellement disponibles et, surtout, qu’elles prennent en compte la dangerosité des produits et la pratique agricole.
Le Conseil d’État a toutefois constaté que l’ANSES recommande une distance minimale de 10 mètres entre les habitations et les zones d’épandage de tout produit classé cancérogène, mutagène ou toxique, sans distinguer si leurs effets sont avérés, présumés ou seulement suspectés.
Il a donc jugé par conséquent que les distances minimales d’épandage des produits dont la toxicité n’est que suspectée, qui ont été fixées à 5 mètres pour les cultures basses comme les légumes ou les céréales, sont insuffisantes.
Le Conseil d’État a également posé l’été dernier que le Gouvernement doit prévoir des mesures de protection pour les personnes travaillant à proximité d’une zone d’utilisation de pesticides, ce que la règlementation en vigueur ne fait pas.
Enfin, le Conseil d’État a estimé que les chartes d’engagements d’utilisation doivent prévoir l’information des résidents et des personnes présentes à proximité des zones d’épandage en amont de l’utilisation des pesticides.
Le Conseil d’État a ordonné ainsi de compléter la règlementation en vigueur sur ces 3 points, dans un délai de 6 mois.
Ces points sont importants sans révolutionner le dispositif retenu, ce qui est conforme à l’esprit de modération et de praticité usuels dans les travées du Palais Royal.
Le Conseil d’État a par ailleurs annulé les conditions d’élaboration de ces chartes et de leur approbation par le préfet, car celles-ci ne pouvaient être définies par un décret, mais uniquement par la loi, conformément à la décision n° 2021-891 QPC du 19 mars 2021 du Conseil constitutionnel.
Source : CE, 26 juillet 2021, n° 437815
Voir notre article en date du 26 juillet 2021 à ce sujet qui donne en sa fin le futur résumé des tables et l’arrêt en son entier (pour le reste, notre article d’alors a largement été repris pour les paragraphes ci-avant) :
V. Les pouvoirs des maires demeurent limités à des cas rarissimes, cela dit, vient de confirmer un TA à la suite de la position du Conseil d’Etat de 2020
Le 21 octobre 2021, sans surprise, le TA de Cergy-Pontoise a appliqué l’arrêt du Conseil d’Etat de 2020 en refusant tout pouvoir de police des maires sauf circonstances exceptionnelles et refusant aussi les contournements via la qualification de déchet qui avaient été tentés par le marie de La Montagne (voir ci-avant « II », in fine) :
> Lire, sur le site dudit TA, les jugements n°2105854, 2105855, 2105859, 2105862 et 2105902
VI. Mais le Conseil d’Etat, vendredi dernier, a prolongé sa jurisprudence en censurant la possibilité (qui était tout à fait dénuée de fondement juridique sérieux de toute manière) d’appliquer par anticipation les chartes du nouveau régime de 2020
EN 2020, divers requérants ont demandé au Conseil d’Etat :
- d’annuler l’instruction technique DGAL/SDQSPV/2020-87 du 3 février 2020 en ce qu’elle prévoit que » Dans l’attente de l’approbation des chartes et jusqu’au 30 juin 2020, les utilisateurs engagés dans un projet de charte soumis à concertation publique et comportant des mesures de réduction des distances telles que définies à l’annexe 4 de l’arrêté du 27 décembre 2019 peuvent, à titre individuel, appliquer ces réductions de distance, à condition qu’ils respectent les conditions prévues à cette annexe » ;
- d’annuler le communiqué de presse » Distances de sécurité pour les traitements phytopharmaceutiques à proximité des habitations « , publié le 30 mars 2020 sur le site internet du ministère de l’agriculture, en ce qu’il prévoit que » Par dérogation, jusqu’au 30 juin 2020, la réduction des distances a` 5 et 3 mètres sera possible dans les départements dès lors que la concertation aura été lancée sans attendre sa validation, et que les agriculteurs utilisent du matériel performant [etc]… communiqué que j’avais pour ma part vivement critiqué ici :
- d’annuler la note » Éléments de mise en oeuvre « , dans sa version du 30 mars 2020, mise en ligne sur le site internet du ministère de l’agriculture et allant dans le même sens d’une application anticipée des chartes
A partir du moment où ces chartes, le 26 juillet 2021, ont été dans leur régime actuel censurées… on voit mal comment leur application anticipée en dehors de tout cadre sérieux pouvait être validée par le Conseil d’Etat.
Cela a donc été censuré vendredi dernier par la Haute Assemblée au fond. Il est juste regrettable qu’en 2020 lors des référés le Conseil d’Etat ne s’en soit pas ému à l’époque…
Source : Conseil d’État, 22 octobre 2021, n° 440210
