La mise en ligne sur le site Internet de la Préfecture fait-elle partir les délais de recours ? Réponse OUI, sous certaines conditions assez aisément remplies, et c’est nouveau dans le monde préfectoral, mais qui confirme une montée des jurisprudences dans d’autres domaines du droit public.
Il en résulte des conséquences importantes pour les collectivités et pour tous les administrés… et cela interroge sur les conséquences juridiques et démocratiques de la fracture numérique. Pour ceux qui ont un accès à Internet (89 % de la population) et qui savent utiliser Internet avec aisance (quel pourcentage ?), cela imposera tout de même d’importants ajustements, le recueil en ligne des actes administratifs des préfectures n’étant pas la page la plus consultée sur la toile.
Un préfet interdit la circulation sur une route forestière, sur le territoire d’une commune.
Cet arrêté est publié dans le recueil des actes administratifs de la préfecture mis en ligne sur le site internet de la préfecture, dans la rubrique » Recueil des actes administratifs « . Puis, l’arrêté est affiché à la mairie correspondante.
Quel est le point de départ du délai de recours ?
Etendant une évolution jurisprudentielle forte de ces dernières années (I), le Conseil d’Etat vient de poser que la mise en ligne, sous certaines conditions, pouvait suffire à faire partir les délais de recours de tels arrêtés préfectoraux (II).
I. Une jurisprudence et des textes qui évoluent très vite pour accepter une simple mise en ligne comme permettant le départ des délais de recours contentieux
En droit, pour ne citer que quelques unes des sources :
- l’article R. 421-1 du Code de Justice Administrative (CJA) prévoit un délai, par défaut, de deux mois « à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée » (voir aussi l’article R. 312-7 de ce même code).
- le Code des relations entre le public et l’administration, en son article L. 221-2, prévoit que « l‘entrée en vigueur d’un acte réglementaire est subordonnée à l’accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d’une publication ou d’un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d’autres formalités préalables. »
- l’article L. 2131-1 du CGCT (mais qui n’était pas applicable en l’espèce puisque l’acte était préfectoral) prévoit que « les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature.Cette transmission peut s’effectuer par voie électronique, selon des modalités fixées par décret en Conseil d’Etat. […] ».NB : il est prévu de simplifier et de numériser les règles de publicité des actes des collectivités locales, par ordonnance prévue par l’article 78 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relativ Voir : Une ordonnance pour soigner les maux qui frappent le régime de publicité des actes locaux
S’ajoutent à ces règles de nombreuses autres, notamment pour les circulaires (voir notamment Les circulaires, interprétions étatiques, ou autres notes… et la loi du 10 août 2018 ) et les interprétations fiscales (voir Quel est le délai de recours contre un commentaire de l’administration fiscale mis en ligne (sur le BOFIP) ? ), etc.
La jurisprudence et les textes législatifs et réglementaires, dans des domaines précis, ont en revanche avancé sur le point de savoir si une publication en ligne peut suffire à faire partir les délais de recours ou même à épuiser les besoins légaux en publicité des actes :
- La publicité uniquement en ligne a pu être considérée comme suffisante dans certains cas et pour certains requérants, quand aucun texte précis n’impose la publication papier ou l’affichage.
Ainsi :- hors obligation législative ou réglementaire particulière, le juge avait admis par exemple le caractère suffisant, pour faire courir les délais de recours, d’une double communication par affichage en gares et mise en ligne sur Internet des informations relatives à une ligne ferroviaire (CE, 19 juin 2015, n° 380379).
- surtout, une étape supplémentaire a été franchie lorsque le Conseil d’Etat a posé que « la publication d’une décision administrative dans un recueil autre que le journal officiel fait courir le délai du recours contentieux à l’égard de tous les tiers si l’obligation de publier cette décision dans ce recueil résulte d’un texte législatif ou réglementaire lui-même publié au Journal officiel de la République française ; qu’en l’absence d’une telle obligation, cet effet n’est attaché à la publication que si le recueil peut, eu égard à l’ampleur et aux modalités de sa diffusion, être regardé comme aisément consultable par toutes les personnes susceptibles d’avoir un intérêt leur donnant qualité pour contester la décision »… au point que les délais de recours contre une lettre circulaire ont pu courrier à compter de leur mise en ligne (en l’espèce sur le site internet des URSSAF), et ce « eu égard à l’objet et à la nature de ce site et à ses conditions d’utilisation par les employeurs redevables des cotisations sociales, catégorie à laquelle appartiennent les requérantes » (CE, 10 juillet 2017, n° 395220, publié au rec.).
- le Conseil d’Etat a étendu cette jurisprudence à des cas de publics moins professionnels, moins naturellement supposés regarder le site Internet et moins supposés être tous exempts d’être frappés par la fracture numérique. Le Conseil d’Etat a ainsi posé qu’une circulaire du ministre relative aux modalités d’attribution des bourses d’enseignement supérieur sur critères sociaux et des aides à la mobilité internationale pouvait voir ses délais de recours courir à compter de leurs seule mise en ligne intégrale sur le site Internet du ministère, « dans la rubrique dédiée au Bulletin officiel, dans des conditions permettant un accès facile et garantissant sa fiabilité et sa date de publication »…. ce qui n’allait tout de même pas de soi (CE, 20 mars 2019, n°401774, publié aux tables du rec. ; N.B. : sur ces critères d’accès et de garantie de fiabilité, CE, Section, 3 décembre 2018, LDH, n° 409667)
- divers régimes ont prévu une publicité en ligne :
- pour les décisions du directeur général de l’Agence de sécurité du médicament et des produits de santé (art. R. 5121-50 du Code de la santé publique, mais avec une formulation qui évoque « notamment » le site Internet de l’agence) ; voir aussi l’application de la jurisprudence précitée dans le domaine du médicament (CE, 19 juillet 2017, n° 399766).
- pour les autorisations environnementales (article R. 181-50 du Code de l’environnement) mais à titre non exclusif.
- etc.
II. Une importante extension de cette jurisprudence aux arrêtés préfectoraux ; des conséquences importantes pour les collectivités et pour tous les administrés
Le Conseil d’Etat a donc étendu les jurisprudences précitées (CE, 20 mars 2019, n°401774, publié aux tables du rec. ; CE, 10 juillet 2017, n° 395220, publié au rec.) à la publicité des arrêtés préfectoraux dans un département et pour un public (agriculteurs en Guadeloupe) où pourtant la fracture numérique n’est pas à sous-estimer. D’ailleurs, qui regarde chaque mois les recueils des actes de la préfecture de son département ? vraiment ?
Mais c’est fait. L’arrêté du 6 avril 2019 par lequel le préfet de la Guadeloupe avait interdit la circulation sur une route forestière avait été publié le 8 avril 2019 dans le recueil des actes administratifs de la préfecture de Guadeloupe mis en ligne sur le site internet de la préfecture, dans la rubrique « Recueil des actes administratifs », dans des conditions garantissant la fiabilité et la date de la mise en ligne de tout nouvel acte. Cette publication, alors même que l’arrêté n’a pas été affiché à la mairie de Goyave avant le 29 avril 2019, a fait courir à l’égard du syndicat agricole requérant le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l’article R. 421-1 du code de justice administrative (CJA).
Autant dire que la révolution numérique est en marche. Pour ceux :
- qui ont Internet, cela veut dire qu’il va vite falloir avoir des systèmes de scan des sites publics et d’alerte sur ce qui peut les concerner (collectivités locales ; établissements publics de santé ; administrés…)
- qui n’ont pas Internet (en ce domaine, la France a un taux de pénétration de 89 %… restent 11 %), ce sera :
- soit un assouplissement de la jurisprudence (mais avec des conséquences complexes pour les administrations concernées)
- soit… malheur aux vaincus de la fracture numérique.
VOICI CET ARRET :
Conseil d’État
N° 435277
ECLI:FR:CECHR:2020:435277.20200327
Mentionné aux tables du recueil Lebon
8ème – 3ème chambres réunies
M. Laurent Domingo, rapporteur
Mme Karin Ciavaldini, rapporteur public
SCP POTIER DE LA VARDE, BUK LAMENT, ROBILLOT, avocats
Lecture du vendredi 27 mars 2020
REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
Le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose a demandé au juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de prononcer la suspension de l’exécution de l’arrêté du 6 avril 2019 par lequel le préfet de la Guadeloupe a interdit la circulation sur la route forestière de Moreau, section de Douville, sur le territoire de la commune de Goyave. Par une ordonnance n° 1901151 du 24 septembre 2019, le juge des référés de ce tribunal a rejeté sa demande.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 et 28 octobre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de faire droit à sa demande ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
– le rapport de M. Laurent Domingo, maître des requêtes,
– les conclusions de Mme Karin Ciavaldini, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Potier de la Varde, Buk Lament, Robillot, avocat du syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 11 mars 2020, présentée par le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe que le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose a sollicité, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de l’arrêté du 6 avril 2019 par lequel le préfet de la Guadeloupe a interdit la circulation sur la route forestière de Moreau, section de Douville, sur le territoire de la commune de Goyave. Le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose se pourvoit en cassation contre l’ordonnance du 24 septembre 2019 par laquelle le juge des référés de ce tribunal a rejeté sa demande.
2. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : » Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision « . Lorsque la demande d’annulation d’une décision administrative faisant l’objet d’une demande de suspension présentée sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative est entachée d’une irrecevabilité insusceptible d’être couverte en cours d’instance, il appartient au juge des référés, saisi en défense d’un moyen tiré de cette irrecevabilité ou soulevant d’office un tel moyen dans le cas où elle ressort des pièces du dossier qui lui est soumis, de rejeter la demande de suspension comme non fondée.
3. En déduisant de la tardiveté de la requête du syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose tendant à l’annulation de l’arrêté du 6 avril 2019 du préfet de la Guadeloupe que la demande de suspension de l’exécution de cet arrêté présentée par ce syndicat était elle-même tardive et par suite irrecevable, alors que la tardiveté des conclusions à fin d’annulation devait le conduire à rejeter la demande de suspension dont il était saisi comme non fondée, le juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe a commis une erreur de droit.
4. Il résulte de ce qui précède que le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose est fondé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de son pourvoi, à demander l’annulation de l’ordonnance attaquée.
5. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée, en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.
6. Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté du 6 avril 2019 par lequel le préfet de la Guadeloupe a interdit la circulation sur la route forestière de Moreau, section de Douville, sur le territoire de la commune de Goyave, a été publié le 8 avril 2019 dans le recueil des actes administratifs de la préfecture de Guadeloupe mis en ligne sur le site internet de la préfecture, dans la rubrique » Recueil des actes administratifs « , dans des conditions garantissant la fiabilité et la date de la mise en ligne de tout nouvel acte. Cette publication, alors même que l’arrêté en litige n’a pas été affiché à la mairie de Goyave avant le 29 avril 2019, a fait courir à l’égard du syndicat requérant le délai de recours contentieux de deux mois prévu à l’article R. 421-1 du code de justice administrative, lequel ne peut avoir été prorogé par le recours administratif que le syndicat a adressé au préfet de la Guadeloupe le 18 juin 2019. La demande d’annulation de cet arrêté, présentée le 13 août 2019 par le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose, était ainsi tardive et sa demande tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté du 6 avril 2019 ne peut, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir tirée de l’absence d’intérêt à agir du syndicat requérant, qu’être rejetée.
7. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose à ce titre soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : L’ordonnance n° 1901151 du 24 septembre 2019 du juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe est annulée.
Article 2 : La requête présentée par le syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose devant le juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe est rejetée.
Article 3 : Les conclusions du syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au syndicat agricole des petits planteurs de Cadet Sainte-Rose et au ministre de l’agriculture.
Copie en sera adressée au ministre de l’intérieur et au préfet de la région Guadeloupe.