CE, 4 mars 2026, Sté Groupe Partouche, n° 511285
La fin d’une concession constitue souvent un moment sensible pour les autorités concédantes, notamment lorsque la restitution des biens nécessaires au fonctionnement du service public suscite des difficultés. Une situation qui, en pratique, se rencontre plus fréquemment qu’on ne pourrait le penser.
Dans une décision du 4 mars 2026, le Conseil d’État apporte des précisions importantes sur deux points : le régime des biens de retour dans les concessions et les pouvoirs du juge des référés pour en ordonner la restitution afin d’assurer la continuité du service public.
Une réaffirmation du régime des biens de retour dans les concessions de service public
L’affaire trouve son origine dans l’attribution par la commune de Berck-sur-Mer d’une nouvelle délégation de service public pour l’exploitation de son casino à compter du 1er janvier 2026. La collectivité a alors demandé à l’ancien délégataire ainsi qu’à une société liée de restituer l’immeuble abritant le casino et les éléments nécessaires à son exploitation.
Face au refus de restitution, la commune a saisi le juge des référés afin d’obtenir une injonction en ce sens.
À cette occasion, le Conseil d’État rappelle d’abord les principes gouvernant les biens nécessaires au fonctionnement d’un service public concédé.
Les biens nécessaires au service appartiennent en principe à la personne publique
Lorsqu’un contrat de concession met à la charge du concessionnaire les investissements nécessaires au service public, les biens indispensables à ce service appartiennent, en principe, à la personne publique dès leur réalisation ou leur acquisition, sauf stipulation contractuelle contraire.
Le contrat peut prévoir que certains biens restent temporairement la propriété du concessionnaire ou lui confèrent des droits réels pendant la durée de la convention. Toutefois, ces stipulations ne peuvent faire obstacle au retour de ces biens à la personne publique à l’expiration de la concession.
En outre, lorsque les biens nécessaires au service public ont été entièrement amortis pendant l’exécution du contrat, ils reviennent gratuitement à la personne publique à la fin de la concession.
L’extension possible du régime aux biens appartenant à un tiers
La décision apporte surtout une précision importante concernant les biens qui appartiennent formellement à un tiers au contrat de concession.
Le Conseil d’État juge que les règles des biens de retour peuvent également s’appliquer dans cette hypothèse lorsque deux conditions sont réunies :
- l’existence de liens étroits entre le concessionnaire et le propriétaire du bien (influence décisive ou contrôle commun) ;
- le fait que le bien soit exclusivement destiné à l’exécution de la concession et mis à disposition pour cette finalité. Dans une telle configuration, le propriétaire doit être regardé comme ayant consenti à ce que l’affectation du bien au service public emporte son transfert dans le patrimoine de la personne publique, selon le régime des biens de retour.
Cette solution vise clairement à éviter que la structuration capitalistique du concessionnaire ne permette de contourner le régime des biens de retour, en logeant les actifs nécessaires au service dans des sociétés juridiquement distinctes.
La confirmation des pouvoirs du juge des référés pour assurer la restitution des biens nécessaires au service
La décision apporte également des précisions utiles quant aux moyens dont disposent les collectivités pour obtenir la restitution effective des biens nécessaires au service public.
La compétence du juge administratif pour qualifier un bien de retour
Les sociétés requérantes soutenaient que la juridiction administrative était incompétente, au motif que le litige portait sur une question de propriété immobilière.
Le Conseil d’État rejette cette argumentation et rappelle que la juridiction administrative est seule compétente pour déterminer si un bien affecté à un service public concédé doit être regardé comme un bien de retour.
Le juge judiciaire peut être saisi uniquement si une difficulté sérieuse apparaît quant à l’identification du propriétaire du bien avant la conclusion de la concession, mais non pour apprécier les effets juridiques du contrat de concession sur ce bien.
Le référé mesures utiles comme instrument de continuité du service public
Enfin, le Conseil d’État confirme que la restitution des biens de retour peut être ordonnée par le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, lorsque les conditions du référé mesures utiles sont réunies.
Autrement dit, la restitution peut être ordonnée si :
- la mesure présente une utilité,
- l’urgence est caractérisée,
- et la demande ne se heurte pas à une contestation sérieuse.
Le juge souligne que cette faculté est particulièrement justifiée lorsque la restitution est nécessaire pour garantir la continuité et le bon fonctionnement du service public, notamment lors du changement de concessionnaire.
Ce qu’il faut retenir pour les autorités concédantes
Cette décision présente plusieurs enseignements pratiques pour les acheteurs publics et les autorités concédantes :
- anticiper contractuellement la qualification et le sort des biens nécessaires au service, afin de sécuriser la fin de la concession ;
- identifier les montages liés à la propriété des biens (sociétés mères, filiales etc), afin d’éviter les situations de blocage lors de la restitution ;
- mobiliser le référé mesures utiles en cas de difficulté, lorsque la restitution conditionne la continuité du service public.
Au-delà du cas particulier du casino de Berck-sur-Mer, la décision confirme la volonté du juge administratif de préserver l’effectivité du régime des biens de retour et d’empêcher les stratégies de contournement, tout en garantissant la continuité du service public lors de la transition entre deux concessionnaires.
Voir les conclusions du rapporteur public sur cette affaire ici