La loi n° 2026-381 du 19 mai 2026, visant à soutenir les collectivités territoriales dans la prévention et la gestion des inondations, a été publiée au Journal officiel du 20 mai 2026.
Ce texte intéressera directement les collectivités, EPCI à fiscalité propre, syndicats mixtes, EPTB, EPAGE et autres structures compétentes en matière de GEMAPI. Il vise, pour l’essentiel, à simplifier certains cadres procéduraux, sécuriser l’intervention publique sur les cours d’eau et les ouvrages de prévention, et mieux articuler les programmes d’actions de prévention des inondations — PAPI — avec les procédures environnementales, foncières et d’utilité publique.
Il ne s’agit pas, pour autant, d’une refonte générale de la GEMAPI. La loi ne modifie pas l’architecture de la compétence, ne règle pas la question récurrente du financement, et ne remet pas en cause les équilibres classiques entre propriétaires riverains, les acteurs de la GEMAPI. Son intérêt est ailleurs : elle consolide plusieurs outils procéduraux, souvent attendus par les maîtres d’ouvrage confrontés à des calendriers d’intervention contraints après inondation ou dans le cadre de PAPI.
Ainsi la « loi Roux-Rapin », est donc moins un texte de rupture prenant acte des difficultés très concrètes rencontrées par les maîtres d’ouvrage publics lorsqu’il faut intervenir rapidement sur des cours d’eau, des ouvrages de protection, des zones d’expansion de crues ou des opérations inscrites dans un PAPI. Il s’agit surtout de fluidifier certaines procédures et de mieux articuler des régimes juridiques qui, jusqu’ici, se superposaient parfois difficilement. Mais elle ne répond pas à toutes les incertitudes rencontrées par les Gemapiens, notamment, le texte n’apporte pas de réponse véritablement aux incertitudes grandissantes des territoires au regard de certaines évolutions jurisprudentielles de ces derniers mois tendant à augmenter la responsabilité des GEMAPIENS.
Passons en revue les principaux mécanismes introduits par la loi : On peut résumer l’économie générale de la loi autour de trois axes :
- mieux intervenir après une inondation ou en anticipation d’une réitération à court terme ;
- donner une assise plus nette aux PAPI ;
- réduire certains frottements entre procédures GEMAPI, environnementales, foncières et de prévention des risques naturels. C’est bien cette articulation procédurale, plus que la création de nouveaux pouvoirs substantiels, qui constitue le coeur du texte.
1. Une clarification des interventions sur les cours d’eau
La loi modifie d’abord le code de l’environnement afin de mieux intégrer dans l’article L.211-2 les mesures d’entretien régulier des cours d’eau dans les règles générales applicables à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau.
Un décret en Conseil d’Etat fixera les règles générales d’intervention dans les cours d’eau pour certaines opérations menées au titre des compétences GEMAPI, notamment après une période d’inondations, ainsi que pour les travaux d’entretien incombant aux propriétaires riverains prévus à l’article L. 215-14 du code de l’environnement. Le but recherché est ainsi de disposer de procédures permettant aux territoires de s’adapter plus rapidement au risque d’inondation. La portée concrète de cette évolution dépendra toutefois fortement du décret en Conseil d’État annoncé. C’est ce texte qui dira jusqu’où l’intervention des collectivités pourra être simplifiée, notamment pour les travaux d’entretien ou de remise en état rendus nécessaires après une inondation.
2. Des procédures accélérées pour les opérations consécutives à une inondation
Les travaux rendus nécessaires à la suite d’une inondation, ou ceux permettant d’éviter sa réitération à court terme, sont expressément mieux pris en compte dans le régime des interventions urgentes. Cela ne signifie pas une liberté générale d’intervention hors police de l’eau ou hors droit de l’environnement ; mais cela ouvre la voie à des mécanismes plus adaptés aux situations de sortie de crise ou de prévention immédiate, sous réserve des textes réglementaires attendus.
Ainsi, ces « travaux rendus nécessaires à la suite d’une inondation ou ceux permettant d’en éviter la réitération à court terme » bénéficieront d’une procédure simplifiée, et être engagés selon une procédure dérogatoire permettant de s’affranchir des demandes d’autorisation ou des déclarations, à la condition d’en informer le préfet. De plus, lorsque des ‘activités, installations, ouvrages ou travaux « IOTA » relèvent d’une situation d’urgence à caractère civil, la durée de la consultation du public réalisée dans les conditions prévues à l’article L. 181-10-1 du code de l’environnement passer de 3 mois à quarante-cinq jours.
La loi modifie les cas des dispenses d’enquête publique dans le cas de déclaration d’intérêt général (DIG) et notamment supprime l’obligation de disposer d’un schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) pour s’inscrire dans ce mécanisme dérogatoire dispensant d’enquête publique lors de catastrophes naturelles.
3. Des assouplissements pour les opérations groupées d’entretien et de restauration
La loi retouche également plusieurs dispositions relatives à l’entretien et à la restauration des milieux aquatiques. Elle modifie notamment l’article L. 215-15 du code de l’environnement, en réécrivant certaines références aux opérations groupées d’entretien, désormais mieux articulées avec les compétences mentionnées au I bis de l’article L. 211-7 du même code (donc, la GEMAPI).
Elle modifie également les articles L. 151-36 et L. 151-37 du code rural et de la pêche maritime, avec deux idées principales :
- d’une part, mieux rattacher certains travaux à un intérêt agricole, environnemental ou d’aménagement ;
- d’autre part, dispenser d’enquête publique certains travaux de restauration des fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques, sous conditions strictes : absence d’expropriation, absence de participation financière demandée aux personnes intéressées, absence d’évaluation environnementale, et selon les cas réalisation dans la bande de six mètres ou accord explicite des propriétaires. La loi dispense d’enquête publique, les travaux non soumis à évaluation environnementale réalisés dans la bande de six mètres couverte par la servitude prévue à l’article L.215-18 du code de l’environnement (ou au-delà, en cas d’accord explicite des propriétaires).
4. Une consécration législative des PAPI
Le texte introduit dans le code de l’environnement un nouvel article L. 563-3-1 consacré aux programmes d’actions de prévention des inondations. Il y est prévu que les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent élaborer un PAPI répondant à un cahier des charges fixé par l’Etat, puis le soumettre à l’Etat en vue de sa labellisation.
Les délais maximaux d’instruction, à compter de la réception d’un dossier complet, seront fixés par arrêté du ministre chargé de la prévention des risques naturels et technologiques. C’est un point important : les PAPI, déjà centraux dans la pratique, obtiennent ainsi une assise législative plus explicite.
Cette consécration législative produit ensuite des effets en cascade dans les autres parties du texte : le PAPI devient le support autour duquel sont articulées plusieurs simplifications ou passerelles, notamment en matière d’utilité publique, de consultation du public, d’étude d’impact et de dérogation espèces protégées. Pour les porteurs de projets, l’enjeu sera donc de sécuriser très en amont le contenu du PAPI, sa labellisation, son périmètre et la traçabilité des travaux qui y sont inscrits.
Cette consécration législative des PAPI est probablement l’un des apports les plus structurants de la loi. Les PAPI n’étaient évidemment pas absents du paysage administratif : ils constituaient déjà un outil majeur de programmation, de financement et de dialogue entre l’État, les collectivités et les maîtres d’ouvrage. Mais leur inscription explicite dans le code de l’environnement change leur statut symbolique et pratique. Elle permet surtout de les utiliser comme point d’appui pour plusieurs procédures connexes.
Il faudra toutefois être attentif au contenu du cahier des charges et aux délais d’instruction qui seront fixés par voie réglementaire. En pratique, les collectivités auront intérêt à documenter précisément, dans le PAPI, le lien entre les actions programmées, la réduction du risque, les ouvrages concernés, les incidences environnementales et les éventuelles contraintes foncières. Ce travail amont conditionnera ensuite la solidité des passerelles procédurales ouvertes par la loi.
5. Des clarifications sur le régime des servitudes
La loi modifie aussi le régime des servitudes applicables aux ouvrages de prévention des inondations.
L’article L. 566-12-2 du code de l’environnement est complété afin de mieux couvrir les ouvrages, même lorsqu’ils n’appartiennent pas à une personne morale de droit public. Les pouvoirs attachés à la servitude sont également enrichis, notamment pour permettre, selon les cas, de démolir ou reconstruire certains éléments.
Le texte prévoit aussi que l’établissement de la servitude vaut reconnaissance de l’intérêt général des ouvrages, travaux et aménagements liés à son objet, lorsque son bénéficiaire met en œuvre les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour les réaliser dans le cadre de la compétence GEMAPI.
6. Des procédures foncières et environnementales mieux articulées
La loi prévoit plusieurs passerelles procédurales. En matière d’expropriation, l’article L. 522-1 du code de l’expropriation est complété afin de permettre, à titre exceptionnel et par décret pris sur avis conforme du Conseil d’Etat, une prise de possession anticipée lorsque des travaux ou aménagements prévus dans un PAPI régulièrement déclarés d’utilité publique risqueraient d’être retardés par des difficultés foncières, alors que des risques sérieux pour la sécurité des personnes rendent cette prise de possession nécessaire.
Le texte prévoit également que, lorsque l’exécution de travaux prévus par un PAPI nécessite une déclaration d’utilité publique et que la consultation du public sur le PAPI n’a pas encore eu lieu, l’enquête publique de la procédure d’expropriation peut tenir lieu de consultation du public au titre du PAPI.
En matière environnementale, un nouvel article L. 122-16 du code de l’environnement prévoit que certains éléments du rapport sur les incidences environnementales d’un PAPI peuvent être réputés faire partie du contenu de l’étude d’impact d’un projet de travaux ou d’aménagements prévu par ce programme.
Cette évolution législative devrait réduire les doublons procéduraux lorsque l’information environnementale a déjà été produite à l’échelle du programme. Elle ne doit cependant pas conduire à une étude d’impact appauvrie : le mécanisme suppose que les éléments du rapport environnemental du PAPI soient suffisamment précis, actualisés et pertinents pour le projet considéré.
S’agissant de la prise de possession anticipée, le mécanisme ne doit pas être compris comme une banalisation de l’expropriation d’urgence. Il reste enfermé dans un cadre exceptionnel, supposant une déclaration d’utilité publique, une inscription des travaux dans un PAPI, des difficultés foncières retardant l’opération et des risques sérieux pour la sécurité des personnes. En pratique, il s’agit donc d’un outil de dernier recours pour des opérations de prévention dont l’urgence est particulièrement caractérisée.
7. Une présomption utile pour les dérogations espèces protégées
La loi complète l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement afin d’y faire entrer certains IOTA contribuant directement à la prévention des inondations, lorsqu’ils sont inscrits dans un PAPI porté par une collectivité territoriale ou un groupement exerçant la compétence GEMAPI.
L’intérêt pratique est réel, mais il doit être exactement circonscrit : cette évolution facilite l’appréciation de l’intérêt public majeur du projet dans le cadre des dérogations espèces protégées ; elle ne dispense pas pour autant de satisfaire aux autres conditions du régime de dérogation, notamment l’absence de solution alternative satisfaisante et le maintien des populations concernées dans un état de conservation favorable.
8. Une réserve d’ingénierie territoriale
Le texte crée également un dispositif de réserve d’ingénierie, constitué d’agents publics territoriaux, destiné à fournir un appui technique et administratif aux communes sinistrées ou particulièrement exposées aux inondations. Cette réserve, prévue aux nouveaux articles L. 566-2-1 et L. 566-2-2 du code de l’environnement, reposera sur les collectivités et EPCI volontaires. Sa coordination et son animation seront précisées par voie réglementaire.
Le préfet pourra en outre charger le référent à la gestion des conséquences des catastrophes naturelles et à leur indemnisation de centraliser et diffuser les informations relatives aux dispositifs d’aide aux communes sinistrées, ainsi que de les orienter vers les services compétents.
Cette réserve d’ingénierie répond à un besoin bien identifié : après une inondation, les petites communes sont souvent confrontées à une accumulation de démarches techniques, administratives, assurantielles et financières alors même qu’elles ne disposent pas toujours des moyens humains nécessaires. Le dispositif peut donc être utile, à condition que son organisation soit lisible : identification des agents mobilisables, conditions de mise à disposition, prise en charge des frais, responsabilité, articulation avec les services de l’État, les intercommunalités, les syndicats GEMAPI et les établissements publics spécialisés.
Il ne faut pas y voir, en l’état, la création d’un nouveau service d’ingénierie permanent et universel. Le texte pose un cadre ; son efficacité dépendra de l’engagement volontaire des collectivités et EPCI contributeurs, ainsi que des précisions réglementaires à venir.
9. Des modifications relatives aux PPRN
Enfin, la loi modifie plusieurs dispositions relatives aux plans de prévention des risques naturels prévisibles.
Elle déplace notamment le moment de consultation des conseils municipaux et, le cas échéant, des organes délibérants des EPCI compétents en matière de documents d’urbanisme.
Elle substitue, pour certaines mesures de publicité, la publication au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le département à l’affichage en mairie.
Elle introduit aussi deux assouplissements pratiques : la possibilité, dans certains cas limités, d’une consultation écrite des propriétaires concernés lors d’une modification de PPRN ; et la possibilité pour le préfet de rectifier par arrêté une erreur matérielle constatée dans un PPRN, sans reprendre les concertations ou consultations normalement prévues.
Là encore, l’intérêt est essentiellement procédural. La loi vise à éviter que des corrections limitées ou des ajustements dépourvus d’incidence substantielle imposent de reprendre des circuits lourds de concertation et de consultation. Mais ces assouplissements devront être maniés prudemment : une erreur matérielle ne saurait couvrir une modification de zonage ou de prescription qui affecterait réellement les droits des propriétaires ou les conditions d’urbanisation.
10. Autres mesures
L’article 9 de la loi dispose enfin qu’un rapport portant sur les mesures de simplification de l’élaboration des Papi, sera remis au Parlement dans un délai de deux ans.
Voir également le document rédigé avec nos partenaires du CEPRI, de la FNCCR, du cabinet Fidal sur la GEMAPI