A la base, très schématiquement, s’impose le besoin de prouver que la collectivité agit dans un but d’intérêt général pour répondre à une carence de l’initiative privée, lorsque cette collectivité se hasarde dans les domaines où règne le principe de la liberté du commerce et de l’industrie (I).
Le TA de Montreuil vient d’en faire une application sévère aux manuels scolaires (pour une région).
Cela peut sembler correspondre à une application classique de la vénérable jurisprudence « Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers »… mais qui pointe la question, lancinante, parfois confuse, de ce que l’on peut, ou non, auto-produire dans les collectivités.
I. Rappels très schématiques sur le besoin de prouver que la collectivité agit dans un but d’intérêt général pour répondre à une carence de l’initiative privée dans les domaines où règne le principe de la liberté du commerce et de l’industrie
Si l’on résume à très grands traits ce que nous avons tous appris un jour ou l’autre sur les bancs d’une faculté, d’une école ou d’un IEP… Sauf exception, une collectivité (laquelle doit en sus justifier du lien avec ses compétences) doit, pour pouvoir agir dans un domaine relevant de la liberté du commerce et de l’industrie :
- SOIT qu’elle agit pour, cumulativement 1/ répondre à un « intérêt public local » 2/ pallier une « carence de l’initiative privée », quantitative ou qualitative.
Ces critères font l’objet de jurisprudences plutôt tolérantes. Mais ce régime d’intervention directe peut être coûteux, puisque si le secteur privé est défaillant, c’est justement, le plus souvent, faute de marché… Et il n’est pas toujours satisfaisant que la commune investisse dans des activités déficitaires et pour lesquelles elle ne dispose pas toujours d’un grand talent de gestion. Ces interventions sont donc le plus souvent utilisées pour sauver le dernier commerce du village. Mais attention la carence de l’initiative privée va être appréhendée à la taille de la zone de chalandise (refus de création d’une SEML pour faire des matériaux de voirie, par le Conseil d’Etat, par exemple).
Sources : art. L. 2251-3 du CGCT ; CE, sect., 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers ; CE, 17 avril 1964, Commune de Merville Franceville ; CE, 20 novembre 1964, Ville de Nanterre ; CE, 23 décembre 1970, Préfet du Val-d’Oise contre commune de Montmagny ; CE, 23 juin 1972, Société la plage de la forêt.
Le Conseil d’Etat a ainsi refusé qu’une SEML ait pour objet la production de fleurs, plants et dérivés ainsi que leur distribution… et ce même si la commune affirmait qu’il s’agissait là d’une activité d’intérêt général permettant à la reconversion du bassin sidérurgique lorrain (10/10/94, Préfet de la Région Lorraine, 141877 146693, mentionné aux tables).
De même a-t-il refusé la participation de communes à une SEML qui avait pour objet de fournir « des matériaux pour la construction des routes et chantiers divers pour toute clientèle publique ou privée »… faute, en l’espèce, d’absence ou de défaillance de l’initiative privée (CE, 23/12/94, Commune de Clairvaux-d’Aveyron, 97449, publié au recueil). - SOIT qu’il s’agit de maintenir les « services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural » (ou dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville)… mais ce régime, prévu par l’article L. 2251-3 du CGCT, est un peu une variante légèrement étendue du régime précédent. Quelques autres régimes correspondants existent aussi, en matière de santé par exemple.
- SOIT qu’en fait son activité fait de celle-ci non pas un service public industriel et commercial (SPIC) ou autre activité d’intérêt général, mais un vrai service public administratif permettant de passer outre la carence de l’initiative privée (cas de certains campings ; de certaines activités culturelles ou sportives…).
- SOIT qu’il s’agit d’un complément normal et nécessaire à un service public que cette personne morale doit, par ailleurs, assurer. La liberté du commerce et de l’industrie cède ainsi le pas lorsqu’il s’agit pour une personne publique d’agir afin d’assurer un complément de son activité principale (CE, 18 décembre 1959, Delansorme, rec., p. 692 ; CE, 15 octobre 1965, Département du Var c/ Cie l’Abeille, rec. p. 516 — voir notamment le considérant sur le « risque grêle »), pour des motifs d’intérêt général.. .
N.B. : d’autres formes d’intervention peuvent consister à octroyer une « aide directe » ou indirecte à une entreprise. Mais c’est un autre sujet.
En dehors de ces régimes, et sauf texte spécial (crise sanitaire par exemple), point de salut.
II. Application… aux manuels scolaires (pour une région). Ce qui peut sembler correspondre à une application classique de la vénérable jurisprudence « Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers »… mais qui pointe la question, lancinante, parfois confuse, de ce que l’on peut, ou non, auto-produire dans les collectivités.
D’une manière qui pourra surprendre, le TA de Montreuil vient d’appliquer cela aux manuels scolaires.
Mais ce n’est pas si surprenant que cela. On retrouve par exemple le raisonnement de l’arrêt Commune de Clairvaux-d’Aveyron, 97449, précité. Même s’il ne s’agit pas d’une question de SEML cette fois.
Ce dont il s’agit en effet est plus de la production en régie. Une production originale car depuis 2022, la région Île-de-France édite et met gratuitement à disposition des lycées franciliens des manuels scolaires numériques, dits « manuels territoriaux », « libres » et modifiables par les enseignants via une plate-forme numérique régionale. Cette initiative a été contestée par l’association Les Éditeurs d’Éducation, qui regroupe plusieurs éditeurs scolaires privés.
Le tribunal juge que l’édition de manuels scolaires numériques par la région constitue bien une activité économique intervenant sur un marché concurrentiel et rappelle qu’elle doit, à ce titre, respecter la liberté du commerce et de l’industrie et donc répondre à un intérêt public local.
Or, le tribunal estime qu’en l’espèce, la région ne démontre pas l’existence d’un tel intérêt public local, en particulier faute de carence de l’initiative privée, susceptible de justifier son intervention directe dans le secteur de l’édition scolaire. Il est à rappeler qu’en pareil cas le juge raisonne zone de chalandise par zone de chalandise (marché international pour les fleurs même s’il s’agissait de reconvertir des terrils dans l’arrêt Préfet de la Région Lorraine, 141877 146693 précité par exemple).
Et sur le marché national il n’y a guère de carence de l’initiative privée pour des manuels scolaires. Sauf qu’à chaque fois que le juge raisonne ainsi on peut se poser la question de savoir ce que l’on peut, ou ne peut pas faire .. en régie.
Il était une époque où à Fort-de-France, la « régie » allait jusqu’à fabriquer ses propres matériaux. Mais où est la limite ?
Va-t-on interdire les développements informatiques « maison » dans le monde public ? Non. Mais, je le répète, où est alors la limite ?
NB : d’où le besoin dès l’amont de bâtir des argumentaires au cas par cas…
Elle n’inclut pas les manuels scolaires en tous cas… pour le TA de Montreuil qui juge donc que les décisions de la région Île-de-France d’éditer des manuels scolaires numériques et de les mettre à disposition sur sa plate-forme portent atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie et doivent être annulées.
Toutefois, afin d’éviter une désorganisation du fonctionnement des lycées et de préserver la continuité pédagogique des élèves, le tribunal décide de différer les effets de cette annulation à la fin de l’année scolaire 2025-2026, soit, après prise en compte des calendriers des épreuves de remplacement du baccalauréat, jusqu’au 30 septembre 2026.
Source :
TA Montreuil, 26 mai 2026, Association les éditeurs d’éducation, n° 2407354
Voir aussi :
- Manuels scolaires gratuits pour les lycéens : pérennisation de l’inscription en section d’investissement
- L’achat de manuels scolaires est à prix libres. Mais pas l’achat de dictionnaires pour les écoles, les collèges ou les lycées…
- Achats de dictionnaires et autres livres pour les élèves du primaire : quelles procédures ? à quels prix ?
- Priver du « Pass’Région» les jeunes inciviques… impose un minimum de rigueur (sur la précision des comportements fautifs, sur les remontées d’information et le contradictoire…)
- La gratuité des fournitures scolaires s’impose-t-elle aussi aux élèves non domiciliés dans la commune, en cas d’absence de participation financière de la commune de résidence ?
- Logiciels dans les filières professionnelles des lycées : quelle répartition des compétences entre l’État et la région ?
- etc .
