Chaque vendredi, un des 4 pôles du cabinet Landot & associés diffuse un petit « retour terrain » : une expérience vécue.
Nous ne diffusons pas des informations sur les dossiers les plus connus, les plus emblématiques :
• d’une part parce que le secret professionnel s’en trouverait violé,
• et d’autre part parce que le but de cette chronique est justement de montrer le travail quotidien, ordinaire mais passionnant, tel que nous le vivons avec nos clients, à la manière d’un petit « retour sur expérience »
Aujourd’hui, un petit « retour de terrain » du pôle « TEI ».
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En cette période de fin de mandat, de nombreuses structures commencent à s’organiser pour anticiper la gouvernance de 2026. Bien entendu, on pensera aux EPCI à fiscalité propre qui sont en train de simuler leur gouvernance et sont à la recherche du Graal (ou de leur chouette d’or) : l’accord local. Comme le Graal, nombre de communautés se demandent s’il existe, comme pour la chouette d’or, nombre d’entre eux se demandent s’ils ont réellement trouvé un accord. Nous vous renvoyons sur ce sujet à notre billet sur le sujet.
Mais l’exercice pour les communautés reste très encadré et ne laisse, au final, que peu de libertés (pour ne pas dire, dans nombre de cas, aucune).
En réalité, les syndicats ne sont pas en reste. Confrontés en fin de mandat à des difficultés régulières d’absentéisme, d’absence de quorum, nombre de nos clients syndicaux engagent une réflexion sur leur gouvernance. Dans les domaines de l’eau, nombreux sont les syndicats qui pensaient n’engager ce chantier qu’en 2026, à la faveur de la substitution des communautés de communes aux communes. Sauf que, depuis la publication de la loi du 11 avril on sait, pour ainsi dire, que rien ne changera … ce qui change tout sur ce chantier de la rationalisation de la gouvernance : il faut repenser la gouvernance à membres constants et ne pas compter à court terme sur la diminution des membres.
Comment rationaliser ?
Pour rationaliser la gouvernance, il faut principalement s’attaquer à la représentation au sein du comité syndical. Nombre de structures s’appuient encore sur la règle par défaut de deux délégués par membre conformément au L.5212-7 du CGCT. Souvent perçu comme un gage d’équilibre entre les communes qui ont toutes le même poids quelle que soit sa taille, on peut débattre sans fin de la légitimité d’une telle représentation. Elle dépend sans doute des compétences du syndicat, de son territoire.
On relèvera en tous cas qu’il est tout à fait possible de recourir à des règles de répartition différentes, le tout étant de s’appuyer sur des critères objectifs assurant une égalité de traitement entre les membres (égalité n’étant pas synonyme d’uniformité, mais chaque commune de profil similaire selon des critères objectifs, doit avoir la même représentation).
Le critère de la population doit sans doute exister dans la grille d’analyse, par sécurité, en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel « commune de Salbris », laquelle bien qu’adoptée pour les EPCI à fiscalité propre, était formulée en des termes plus généraux (décision n°2014-405 QPC du 20 juin 2014, « Salbris », voir également ici). Bien souvent on s’appuiera sur la population municipale (ramenée au territoire d’adhésion pour les EPCI membres) mais rien ne semble s’opposer à la prise en compte de la population DGF dans certains cas lorsqu’il existe de grandes variations et que la prise en compte de cette population a du sens sur le territoire (ex: un syndicat de montage structurant, où cette population est très différente de la population municipale seule alors que les services rendus s’adressent à l’ensemble de la population permanente, secondaire et temporaire).
Mais d’autres critères techniques propres au territoire auront leur pertinence :
- potentiel fiscal sur une structure très orientée développement économique ou autres services nécessitant une forme de solidarité de richesses ?
- le tonnage des déchets pour un syndicat de valorisation ?
- les linéaires de cours d’eau, d’ouvrages, superficies de bassin versant en GEMAPI ?
- les abonnés et consommations pour les syndicats d’eau ou d’assainissement ?
- etc.
Il est important de rechercher du sens dans ces critères. Il est important d’éviter aussi une usine à gaz et éviter de recourir à des critères qui eux-mêmes peuvent faire débat. Il est aussi important de préciser dans les statuts à notre sens que les critères sont figés pendant la durée du mandat pour ne pas réévaluer en permanence les sièges.
Mais chercher des nouveaux critères ne suffit pas toujours à atteindre une taille assurant plus facilement l’atteinte d’un comité plus restreint, avec un quorum plus facile à atteindre. Il importe parfois de recourir à d’autres outils. On citera, par exemple :
- la possibilité de recourir à des collèges électoraux (art L.5212-8 CGCT, les membres désignent leurs représentants qui siègent dans un collège qui désigne un nombre de délégués au comité syndical). Ce collège sert souvent aussi de commission géographique préparant les décisions liées au territoire qu’ils représentent). Nous avons récemment dans un syndicat créé de tels collèges, sur la base du territoire des anciens syndicats primaires dissous, ce qui permet à la fois de réduire la taille du comité syndical, de faire vivre un échelon démocratique local force de propositions, et de garder un échelon de proximité tout en réduisant le nombre de syndicats.
- la possibilité de recourir à des mécanismes de vote plural. Souvent la gouvernance part du principe qu’il faut deux délégués a minima (ça évite aux délégués de se sentir seuls … et, plus sérieusement, évite parfois certains loupés dans le report de ce qui s’est dit au comité). Puis on en déduit des règles qui conduisent alors a avoir certains membres qui devraient avoir 10 délégués. C’est encore plus flagrant en cas de représentation substitution des communautés qui ont autant de délégués que leurs communes auparavant : il n’est pas viable pour un membre de pouvoir mobiliser 10 délégués ou plus. Une solution peut être alors recherchée dans le vote plural : il est parfois plus simple de demander à un membre de ne désigner non plus 10 délégués, mais 2 délégués qui auront 5 voix chacun. Bien sûr, ce mécanisme peut introduire une certaine complexité (et créer un syndrome chez certains délégués qu’ils « valent plus » que les autres), mais la majorité des clients qui y ont eu recours reconnaissent en général son efficacité.
Avec quels points de vigilance ?
Il n’y a pas de « recette miracle », du fait que la bonne gouvernance sera bien entendu a travailler avec les élus et sera propre à chaque territoire.
D’où cette première mise en garde : méfiez-vous de la proposition qui n’aura pas fait assez l’objet de concertation. La révision de la gouvernance supposera une révision des statuts, il est donc important que la réforme engagée soit présentée, travaillée avec les élus et expliquée largement. Il n’est pas rare qu’un projet travaillé en bureau soit rejeté ensuite au stade des délibérations des communes par incompréhension de la démarche.
On relèvera d’autres points de vigilance :
- sur la temporalité : pensez bien à proposer que la nouvelle gouvernance ne s’appliquera que lors du prochain renouvellement. Il n’y aurait rien de pire que de devoir recomposer la gouvernance au 1er janvier prochain pour quelques mois ;
- le bureau ne peut pas être figé dans les statuts, c’est avant tout une décision qui émane du comité syndical (sauf en syndicat mixte ouvert où l’on a plus de libertés), au mieux les statuts peuvent donner des orientations, des intentions (et encore, à juste titre, les services de l’Etat préconisent de se contenter de rappeler l’application du CGCT).
- attention à ne pas glisser dans l’excès : si des élus se sentent noyés dans une gouvernance de 100, 80 délégués … passer à 20 délégués peut donner tout autant un sentiment de confiscation de la démocratie et représentation de certaines communes. Trouver le bon équilibre est un art.
- La gouvernance pose aussi la question des délégations : si un bureau avec de fortes délégations est indispensable dans certains cas, une gouvernance plus resserrée n’est-elle pas l’occasion de rendre du pouvoir au comité syndical par moins de délégations ? du reste, le bureau en 2026 ne doit-il pas lui aussi être resserré sur une gouvernance, plus technique, puisque le comité syndical pourra se réunir plus facilement ?