Le conseil constitutionnel a, ce matin, validé les règles de désignation des élus dans les EPCI à fiscalité propre

I. En résumé :

Depuis les dernières municipales en 2014, ce sont les électeurs qui, dans les communes de 1000 habitants et plus, désignent leurs délégués pour aller siéger dans les EPCI à fiscalité propre.

Reste que dans divers cas, entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, il peut y avoir dans ces mêmes communes un système de désignation des délégués des conseils municipaux pour aller siéger au conseil communautaire ou au conseil métropolitain… Ce peut arriver en cas de fusion, en cas de changement de périmètre, en cas de renouvellement général ou partiel des élus d’un conseil municipal, etc.

Il en résulte des tensions politiques, notamment quand les communes perdent au passage des sièges au sein de l’organe délibérant intercommunal, ou quand la commune n’a plus qu’un seul siège au sein de celui-ci.

Mais est-ce inconstitutionnel pour autant ? NON vient de répondre, ce matin, à l’occasion d’une QPC, le conseil constitutionnel…  lequel a donc validé ces règles de désignation des élus dans les EPCI à fiscalité propre (ou, en tous cas, a considéré que celles-ci n’étaient pas contraires au principe d’égalité), entre deux élections municipales générales (communes de 1 000 habitants ou plus). 

 

 

II. Rappel du cadre juridique général :

 

A. quand le conseil municipal désigne-t-il ses délégués pour aller siéger à un conseil de communauté ou à un conseil métropolitain ?

La loi du 2015-264 du 9 mars 2015 a procédé une résurrection très partielle de l’accord amiable en matière de répartition des sièges en intercommunalité, lequel avait été censuré par le Conseil constitutionnel (décision n°2014-405 QPC du 20 juin 2014, « Salbris »).

Cette loi du 9 mars 2015 pose aussi que, par dérogation au droit commun, entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, on procède à une nouvelle répartition des sièges en cas de :

  • création d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;
  • de fusion entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale dont au moins l’un d’entre eux est à fiscalité propre ;
  • d’extension du périmètre d’un tel établissement par l’intégration d’une ou de plusieurs communes ;
  • ou de modification des limites territoriales d’une commune membre (qu’il y ait croissance ou non desdites limites, mais la formulation du texte est un brin ambiguë sur ce point)… ce à quoi on ajoutera le cas d’une commune nouvelle issue d’au moins une commune hors du périmètre antérieur de la communauté ;
  • ou d’annulation par la juridiction administrative de la répartition des sièges de conseiller communautaire.

Conformément à l’article 4 de cette loi du 2015-264 du 9 mars 2015, non codifié, et au mode d’emploi donné par le Conseil constitutionnel dans le corps même de la décision Salbris précitée, s’y ajoute le fait que l’on

  • doit procéder à une nouvelle répartition des sièges pendant le mandat 2014-2020 « en cas de renouvellement intégral ou partiel du conseil municipal d’une commune membre d’une communauté́ de communes ou d’une communauté́ d’agglomération dont la répartition des sièges de l’organe délibérant a été établie par accord intervenu avant le 20 juin 2014 » (et ce « dans un délai de deux mois à compter de l’événement rendant nécessaire le renouvellement du conseil municipal. »)
  • peut y procéder dans les six mois suivant la promulgation de ladite loi du 9 mars 2015.

 

 

B. Le régime de l’article L. 5211-6-2 du CGCT

 

Il faut alors mettre en oeuvre l’article L. 5211-6-2 du CGCT tel que modifié en mars puis en août 2015

Reste à savoir ce qu’on fait une fois cette répartition opérée. Et là s’appliquent les dispositions de l’article L. 5211-6-2 du CGCT dans sa mouture issue de cette même loi… tous ces textes ayant été corrigés depuis par la loi du 7 août 2015.

Il est utile de rappeler au moins des extraits de la formulation de cet article L. 5211-6-2 du CGCT :

« 1° […] « Dans les communes dont le conseil municipal est élu selon les modalités prévues au chapitre II du titre IV du livre Ier du code électoral, les conseillers communautaires sont désignés en application du chapitre III du titre V du même livre Ier.

« Dans les communes dont le conseil municipal est élu selon les modalités prévues au chapitre III du titre IV dudit livre Ier :

     « a) Si le nombre de sièges attribués à la commune est supérieur ou égal au nombre de conseillers communautaires élus à l’occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, les conseillers communautaires précédemment élus font partie du nouvel organe délibérant ; le cas échéant, les sièges supplémentaires sont pourvus par élection dans les conditions prévues au b ;

     « b) S’il n’a pas été procédé à l’élection de conseillers communautaires lors du précédent renouvellement général du conseil municipal ou s’il est nécessaire de pourvoir des sièges supplémentaires, les conseillers concernés sont élus par le conseil municipal parmi ses membres au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation, chaque liste étant composée alternativement d’un candidat de chaque sexe. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes ;

     « c) Si le nombre de sièges attribués à la commune est inférieur au nombre de conseillers communautaires élus à l’occasion du précédent renouvellement général du conseil municipal, les membres du nouvel organe délibérant sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, le ou les sièges non pourvus sont attribués à la ou aux plus fortes moyennes suivantes. »

(…]

« Le mandat des conseillers communautaires précédemment élus et non membres du nouvel organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre prend fin à compter de la date de la première réunion de ce nouvel organe délibérant.

« En cas de vacance pour quelque cause que ce soit, d’un siège de conseiller communautaire pourvu en application des b et c, il est procédé à une nouvelle élection dans les conditions prévues au b.

« La constatation, par la juridiction administrative, de l’inéligibilité d’un ou plusieurs candidats à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre n’entraîne l’annulation de l’élection que du ou des élus inéligibles. La juridiction saisie proclame en conséquence l’élection du ou des candidats suivants dans l’ordre de la liste ; […] »

 

La procédure est donc la suivante selon nous.

A/ Si la commune a moins de mille habitants, continue de s’appliquer la règle selon laquelle siègent le maire et les adjoints dans l’ordre du tableau sous réserve des démissions possibles (des fonctions municipales ET intercommunales ou seulement des fonctions municipales).

B/ Si la commune a 1 000 habitants ou plus, et qu’elle a autant de sièges qu’avant,  rien ne change : les mêmes élus restent élus communautaires, sous réserve des nouvelles règles en matière de suppléants issues de la loi du 7 août 2015.

C/ Si la commune a 1 000 habitants ou plus, et qu’elle a plus de sièges qu’avant :

  • les mêmes élus restent élus communautaires.
  • et en sus on procède à une élection complémentaire au scrutin de liste à un tour avec parité. 

D/ Si la commune a 1 000 habitants ou plus, et qu’elle a moins de sièges qu’avant :

  • des listes sont à composer au sein du conseil municipal des communes de 1 000 habitants et plus perdant des sièges… sans parité obligatoire à en croire le texte (le législateur a du partir du principe que les personnes éligibles seraient à parité)
  • mais seuls peuvent être éligibles les élus sortants… et la formulation du code nous semble exclure les « suivants de liste »
  • la notion de liste complète s’entend elle aussi sans « suivants de liste » à ce titre au contraire de ce qui se passe lors des élections municipales dans cette strate désormais (puisque le code ne le prévoit pas et qu’au contraire il prévoit ensuite qu’en «  cas de vacance pour quelque cause que ce soit, d’un siège de conseiller communautaire pourvu en application des b et c, il est procédé à une nouvelle élection dans les conditions prévues au b.
  • NB ce point est débattu mais l’ordre des listes et leur composition semble pouvoir varier de ce qu’elles étaient lors des élections municipales de 2014. Certes les élus municipaux de 2016 ne pourront-ils ni raturer les listes ni les panacher. Mais sur la base de listes qui semblent pouvoir être à cette occasion être recomposées.

En ce qui concerne les communes de plus de 1000 habitants on peut résumer les situations par le schéma ci-après :

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SOIT :

 

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III. La question tranchée ce matin par le Conseil constitutionnel

 

L’angle d’attaque du requérant, en QPC, contre ce régime de l’article L. 5211-6-2 du CGCT, était précis, voire étroit :

«Le requérant soutient que ces dispositions méconnaîtraient le principe d’égal accès aux dignités, places et emplois publics, garanti par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Selon lui, en imposant la constitution d’une liste composée de deux noms pour l’attribution du siège de conseiller communautaire à pourvoir, même lorsque la liste doit être composée de conseillers communautaires sortants et que ceux-ci sont au nombre de trois, ces dispositions empêcheraient nécessairement à un conseiller communautaire sortant de se présenter. »

 

De fait, l’article 6 de la Déclaration de 1789 (DDHC) pose que la loi

« doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

 

Le fait de se retrouver, comme en l’espèce où une commune passait de trois à deux sièges, éliminé par un jeu de chaises musicales, était-il inconstitutionnel ? Contraire à l’égalité posée par l’article 6 de la DDHC ? Telle était la QPC posée.

Et cette question est remontée donc jusqu’au Conseil constitutionnel…même si cela peut surprendre tant l’argument du requérant est spécieux ab initio puisqu’il revient à rejeter au nom de l’égalité le principe même d’une élection, consistant par principe à trier entre des représentants possibles. Autrement dit, au nom de l’égalité, c’est le principe même de l’élection de représentants, avec par définition des personnes élues et des personnes non élues, qui était en fait critiqué. Autant dire qu’une censure sur ce point eût été contraire au principe de la démocratie représentative !

Mais le requérant pouvait tenter — avec peu de chances de succès selon nous — de s’appuyer sur les subtilités antérieures de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (Décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982 ; Décision n° 2000-426 DC du 30 mars 2000- Loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d’exercice, cons. 19. ; Décision n° 2011-628 DC du 12 avril 2011 – Loi organique relative à l’élection des députés et des sénateurs ; Décision n° 2013-326 QPC du 5 juillet 2013- M. Jean-Louis M. (Inéligibilités au mandat de conseiller municipal) ; Décision n° 2015-711 DC du 5 mars 2015 – Loi autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire…).

 

Sans surprise, le Conseil constitutionnel a commencé par rappeler le régime (décrit ci-dessus) :

« 6. En application du c) du 1° de l’article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales, applicable aux communes de 1 000 habitants et plus, en cas de transformation d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre entre deux renouvellements généraux de conseils municipaux entraînant une réduction du nombre de conseillers communautaires dont la commune disposait auparavant, les membres du nouvel organe délibérant sont élus par le conseil municipal parmi les conseillers communautaires sortants au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

« 7. Selon le septième alinéa du 1°, dans les communautés de communes et dans les communautés d’agglomération, lorsqu’une commune ne dispose que d’un seul siège de conseiller communautaire, la liste des candidats à ce siège comporte deux noms. Le second candidat de la liste qui a été élue devient conseiller communautaire suppléant.

« 8. Lorsqu’il est procédé à la désignation de conseillers communautaires dans les cas prévus aux b) et c) du 1° de l’article L. 5211-6-2, si le nombre de candidats figurant sur une liste est inférieur au nombre de sièges qui lui reviennent, les sièges non pourvus sont attribués aux plus fortes moyennes suivantes.»

 

Le Conseil constitutionnel a noté qu’aucune règle n’impose de dualité de candidats et que les candidats sortants sont libres de faire des candidatures individuelles :

« il en résulte nécessairement que, dans ce cas, une liste comprenant moins de candidats que de sièges à pourvoir n’est pas pour autant irrecevable. En outre, il ressort des travaux préparatoires qu’en fixant à deux le nombre de candidats devant figurer sur la liste lorsqu’une commune ne dispose que d’un seul siège, le législateur a seulement entendu garantir qu’une telle commune puisse bénéficier d’un conseiller communautaire suppléant. Il en résulte que le législateur n’a pas entendu lier la recevabilité de cette dernière liste au respect de l’exigence d’une dualité de candidats.»

 

Ce point n’est ni une réserve d’interprétation ni une nouveauté car il résulte nettement du texte lui-même. Mais c’est cet élément que le Conseil constitutionnel convoque pour démontrer qu’il ne résulte aucune rupture du principe d’égalité en l’espèce :

« 9. Ainsi, la candidature présentée par un conseiller communautaire sortant sur une liste comprenant son seul nom est régulière. Par suite, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égal accès aux dignités, places et emplois publics doit être écarté.

« 10. Par conséquent, les mots « et c » figurant à la première phrase du septième alinéa du 1° de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales, qui ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarés conformes à la Constitution.»

 

 

Sources :

 

Voir l’audience devant le Conseil constitutionnel en vidéo (6 mn 13′) :

   Audience vidéo

ou

http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/videos/2017/juin/affaire-n-2017-640-qpc.149094.html

 

 

Et voir la Décision n° 2017-640 QPC du 23 juin 2017 (M. Gabriel A.) :

 

2017640QPC2017640qpc

 

Voir aussi :

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.