La réforme de la responsabilité financière des ordonnateurs et des comptables n’était pas une refonte : c’était une petite révolution dans le monde public (I.A.), qui a donné lieu à quelques premières décisions tout à fait fondatrices (I.B.).
En l’espèce le Procureur général avait renvoyé devant la Cour le directeur général de la Caisse de crédit municipal de Bordeaux (CCMB) ainsi que le directeur général adjoint de celle-ci, en poste au moment des faits.
Sur le premier grief, la Cour aborde la question de la faute grave de gestion dans ce nouveau régime ainsi que la notion de préjudice financier significatif… avec une interaction entre les deux (II.A.) : l’importance de l’enjeu financier peut servir à qualifier la gravité de la faute grave de gestion alors qu’en théorie ces deux critères sont distincts, puisque cumulatifs.
Quelques autres apports sont à noter à ce stade (prescription, application in mitius, appréciation des fautes et des circonstances aggravantes ou atténuantes…).
La Cour des comptes rejette le second grief, relatif à la rémunération des agents : se référer aux rémunérations des administrateurs territoriaux (et non au seul « grade » correspondant) permet une rémunération qui va jusqu’à celle d’un administrateur général (II.B.).
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I. Rappel des premières décisions rendues dans le cadre de ce nouveau régime
La réforme de la responsabilité financière des ordonnateurs et des comptables n’était pas une refonte : c’était une petite révolution dans le monde public (I.A.), qui a donné lieu à quelques premières décisions tout à fait fondatrices (I.B.).
I.A. Une petite révolution
Après une conception complexe entre 2018 et 2021, ce nouveau régime est, pour l’essentiel, né de la loi de finances (n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022) puis de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, suivie par le décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022.
La grande bascule aura eu lieu au premier janvier 2023, avec sans doute de nombreuses conséquences pour les comptables publics, les ordonnateurs, mais aussi pour tous les acteurs du monde public.
Voir :
- 4 vidéos sur la nouvelle responsabilité financière des acteurs publics, 1 mois après la grande bascule
- Responsabilité unifiée des ordonnateurs et des comptables : derniers ajustements au JO avant la grande bascule
- La réforme de la responsabilité financière des ordonnateurs et des comptables : premier décorticage de l’importante ordonnance au JO de ce matin
Il est à rappeler qu’avant cette réforme (et hors autres types de responsabilité, dont le disciplinaire, le pénal…) :
- les comptables publics patents (ou de fait) devaient indemniser un éventuel manque dans les comptes (procédure de débet au titre d’une responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP)
- les ordonnateurs (enfin… certains d’entre eux) pouvaient être justiciables devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF, institution siégeant à la Cour des comptes et rendant quelques décisions par an).
C’est ce second régime qui a été retenu pour ce régime de responsabilité financière unifiée (une liste d’infractions financières donc).
Le nouveau régime unifié juge les deux acteurs de la chaîne financière :
- ordonnateurs, hors élus (à quelques détails près), sans que l’on sache parfaitement si la Cour considérera comme tels des exécutants qui en réalité atteste de services faits ou autres décisions enclenchant ou validant par exemple ensuite un mandat de paiement
- les comptables, qui au fil de l’instance pourront donc renvoyer la balle aux ordonnateurs, et réciproquement.
I.B. Des premières décisions fondatrices
Les premières décisions de la Cour des comptes, en 2023, dans le cadre de ce nouveau régime furent donc — nécessairement — fondatrices :
- C. cptes, 11 mai 2023, Alpexpo, n°Arrêt n° S-2023-0604 aff 836 : voir sur ce point :
- Cour des comptes, 20 octobre 2023, Régie régionale des transports des Landes (RRTL), n° S-2023-1184. Voir à ce sujet notre article :
- Cour des comptes, 31 mai 2023, Commune d’Ajaccio, n°S-2023-0667.Voir antérieurement CDBF, 20 déc. 2001, n° 469 et CDBF, 11 févr. 1998, n°122-346. Infractions financières : 1° et 2° de l’article L. 131-14 du Code des juridictions financières (CJF). Voir à ce sujet :
- dans le même sens mais en descendant assez bas dans la hiérarchie, voir : Cour des comptes, 10 juillet 2023, Centre hospitalier Sainte-Marie, n° S-2023-085, aff. n°882
II. Survol de la nouvelle décision de la Cour des comptes (avec notamment le fait que l’importance de l’enjeu financier peut servir à qualifier la gravité de la faute grave de gestion alors qu’en théorie ces deux critères sont distincts, puisque cumulatifs).
Le Procureur général avait renvoyé devant la Cour le directeur général de la Caisse de crédit municipal de Bordeaux (CCMB) ainsi que le directeur général adjoint de celle-ci, en poste au moment des faits.
Sur le premier grief, la Cour aborde la question de la faute grave de gestion dans ce nouveau régime ainsi que la notion de préjudice financier significatif… avec une interaction entre les deux (II.A.). Quelques autres apports sont à noter à ce stade.
La Cour des comptes rejette le second grief, relatif à la rémunération des agents : se référer aux rémunérations des administrateurs territoriaux (et non au seul « grade » correspondant) permet une rémunération qui va jusqu’à celle d’un administrateur général (II.B.).
NB : notons aussi les points 21 à 29 de l’arrêt de la Cour des comptes en matière de non bis in idem. Sur ce point, voir déjà : Cumul CDBF/pénal/disciplinaire : le Conseil constitutionnel en accepte le principe, moyennant deux limites [et non plus une seule] : C. Const., décision n° 2016-550 QPC du 1er juillet 2016.
II.A. Sur le premier grief, la Cour aborde la question de la faute grave de gestion dans ce nouveau régime ainsi que la notion de préjudice financier significatif… avec une interaction entre les deux
En premier lieu, il leur était reproché d’avoir octroyé des prêts en enfreignant les règles relatives à l’exécution des dépenses de l’établissement, exposé celui-ci à des risques significatifs de non-conformité et de crédit et manqué à leur devoir général d’organisation, de contrôle et de surveillance.
Selon la décision de renvoi, les agissements irréguliers devaient être regardés comme formant un ensemble constitutif d’une faute grave de gestion au sens de l’article L. 131-9 du code des juridictions financières.
La Cour des comptes commence par rejeter les demandes en matière d’application in mitius et de prescription, d’une manière qui ne surprendra guère :
- oui la comparaison entre les articles L. 131-9 du CJF actuel par rapport à l’ancien article L. 313-4 du CJF sur la CDBF conduit bien à poser que :
- « le législateur a maintenu la définition de l’infraction mais a soumis sa constatation à la constitution d’une faute grave et d’un préjudice financier significatif. Les faits en eux-mêmes, soit un manquement aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de l’État, des collectivités, établissements et autres organismes, étaient constitutifs d’une infraction jusqu’au 31 décembre 2022 et le restent depuis le 1er janvier 2023.»
- oui la prescription a en l’espèce été valablement interrompue par les déférés les déférés de la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine et par les réquisitoires du ministère public
Donc au total, pour cette infraction de l’article L. 131-9 du CJF… y compris les affaires pendantes, donc, la Cour des comptes confirme l’exigence cumulative d’une double condition :
- « la constatation de l’infraction à la double condition de la gravité de la faute et de l’existence
- « d’un préjudice financier en résultant »
Or, et c’est l’apport principal de cet arrêt, la Cour des comptes a écarté le grief relatif au risque de conformité en jugeant que l’absence d’habilitation de la CCMB à effectuer d’autres opérations de crédit que le prêt sur gage n’était pas établie.
Par ailleurs, chacun des prêts en cause était affecté d’irrégularités, de négligences et de manquements au devoir d’organisation, de contrôle et de surveillance qui, selon cette même décision de renvoi, caractérisaient autant de fautes graves de gestion au sens du même article.
En ce qui concerne l’octroi de prêts et le risque de crédit, la Cour a relevé le caractère incomplet des dossiers et l’insuffisance des sûretés, en particulier pour quatre d’entre eux. Ces carences constituant des manquements aux règles applicables en matière prudentielle aux établissements de crédit, la Cour a retenu l’existence d’une faute grave affectant la gestion de l’activité de prêt ainsi que les règles d’exécution des dépenses de la Caisse. Au regard des provisions passées, des défauts de paiement intervenus, de l’insuffisance des garanties constituées pour les quatre prêts et de la situation financière des débiteurs, la Cour a évalué le préjudice minimal pour la CCMB à 3,9 M€. Ce préjudice, qui selon les années représentait de 36 à 50 % du produit net bancaire, a été jugé significatif au sens de l’article L. 131-9 du code des juridictions financières.
C’est à ce stade qu’est soulevé un point important. Un des défendeurs soutenait que les deux éléments, celui de la faute grave et du préjudice financier significatif étaient distincts. Utiliser l’un pour qualifier l’autre reviendrait à méconnaître ce caractère distinct, cumulatif, de ces deux éléments :
« 112. M. Y fait valoir que la faute grave et le préjudice financier significatif sont deux éléments constitutifs de l’infraction distincts et que l’on ne saurait qualifier la gravité de la faute par l’importance du préjudice, non plus que le caractère significatif du préjudice par la gravité de la faute. »
Or, la Cour refuse de le suivre :
« 113. Sur ce dernier point, l’exigence d’un cumul entre une faute grave et un préjudice financier significatif, posée par le législateur, pour constituer l’infraction prévue par l’article L. 131-9 du CJF exclut certes que l’infraction soit constituée en l’absence d’un préjudice financier significatif, même en cas de commission d’une faute grave. La rédaction de l’article n’interdit cependant pas au juge de retenir l’importance de l’enjeu financier pour qualifier la gravité de la faute. »
Beaucoup plus loin dans l’arrêt, notons ce calcul par le préjudice financier significatif, qui sans être surprenant, donne un mode d’emploi pour l’avenir dans le cadre du régime actuel :
« 135. La créance C. atteint 1 993 250 € hors frais. Ainsi qu’il a été dit au point 87, les revenus de Mme C. ne lui permettent pas d’amortir le prêt. Le bien en garantie a été dévalué, en dernier lieu, à 769 000 €. La résidence principale, selon sa situation hypothécaire, peut apporter de 112 000 € à 405 000 €. La perte peut donc être arrêtée entre 800 000 €, et 1,2 M€, hors frais.
« 136. La créance des époux Db., d’un montant en principal de 2 215 000 €, gagée sur les revenus SACEM du seul M. Db., est partiellement compromise. Le revenu SACEM de M. Db. s’élevait en 2016 à 138 739 €. Le montant annuel des seuls intérêts prévus sur cinq ans dépasse 110 000 €. Malgré des revenus confortables, la situation financière des emprunteurs reste déséquilibrée et des défauts de paiement sur les seuls intérêts ont été enregistrés. La valeur du portefeuille SACEM gagé étant appelée à décroître, la garantie du principal n’est pas assurée. La perte minimale sur ce dossier peut être évaluée à 1 M€.
« 137. Compte tenu de la dévaluation de 7 M€ à 1 M€ du bien apporté en garantie, de la faiblesse des revenus des emprunteurs et des dettes, notamment fiscales, qui grèvent leur patrimoine, le recouvrement du prêt de 2,5 M€ consenti aux consorts M. est objectivement compromis. Cette créance est provisionnée à hauteur d’1,5 M€. Le préjudice résultant de cette opération peut être évalué entre 1 M€ et 2,5 M€, hors frais.
« 138. Compte tenu de la situation financière de la débitrice, la créance Dp. apparaît entièrement compromise, la perte s’établissant, en conséquence, à 1,14 M€, hors frais.
« 139. Le préjudice résultant des graves manquements de MM. X et Y à leurs devoirs et obligations peut au total être évalué a minimaà 3 940 000 €. À défaut qu’ils puissent être répartis entre les prêts litigieux et donc affectés par quote-part aux quatre prêts ici en cause, il n’est pas possible d’y ajouter le montant de l’amende prononcée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, soit 120 000 €, les frais d’avocats et d’huissiers, soit 97 559 €, les coûts de portage, soit 296 369 €. Le préjudice minimal est donc évalué à 3 940 000 €.
« 140. Le produit net bancaire, qui peut être assimilé, pour un établissement de crédit tel que la Caisse de crédit municipal de Bordeaux, au budget de l’entité, s’est élevé en 2016, à 10,2 M€, en 2017, à 10,4 M€, en 2018, à 10,9 M€, en 2019, à 10,9 M€, en 2020, à 9,8 M€, en 2021 à 8,5 M€, et en 2022 à 7,8 M€.
« 141. Le préjudice minimal qui représente, selon les années, entre 36 et 50 % du produit net bancaire revêt ainsi un caractère significatif. »
La Cour a jugé que la responsabilité des fautes graves ayant causé un tel préjudice financier incombait conjointement aux deux personnes renvoyées.
La méconnaissance par le COS de ses propres attributions a été reconnue de nature à atténuer leur responsabilité.
Les autres circonstances atténuantes évoquées par les défendeurs (voir les points 153 à 169 de l’arrêt, intéressants pour l’avenir car on a bien un examen in concreto assez sévère à ce stade) sont rejetées.
En revanche, le recrutement du directeur général adjoint et de la secrétaire générale, qui ne présentaient pas l’ensemble des compétences requises, en dehors des procédures habituelles, a été estimé comme une circonstance aggravante pour le directeur général.
II.B. La Cour des comptes rejette le second grief, relatif à la rémunération des agents : se référer aux rémunérations des administrateurs territoriaux (et non au seul « grade » correspondant) permet une rémunération qui va jusqu’à celle d’un administrateur général
En second lieu, il était fait grief au directeur général d’avoir rémunéré des agents contractuels, recrutés pour exercer les fonctions de directeur général adjoint et de secrétaire général, au-delà du plafond fixé par la délibération du conseil d’orientation et de surveillance (COS) autorisant lesdits recrutements.
S’agissant de ce second grief se rapportant à la rémunération des cadres supérieurs de la CCMB, la Cour a estimé qu’il n’était pas constitué et elle a relaxé les deux personnes renvoyées des fins de poursuites correspondantes :
« 194. Cette délibération dispose que sont créés un poste de directeur général adjoint et un poste de secrétaire général dont « la rémunération brute mensuelle sera calculée au maximum sur l’indice brut terminal de la grille indiciaire des administrateurs territoriaux. Une prime annuelle pourra être perçue dans le respect de la règlementation afférente et dans la limite de 15 % de la rémunération brute annuelle». 195. Or, l’article 1erdu décret du 30 décembre 1987 susvisé, portant statut particulier du cadre d’emplois des administrateurs territoriaux, dispose que « Les administrateurs territoriaux constituent un cadre d’emplois administratif de catégorie A (…). / Ce cadre d’emplois comprend les grades d’administrateur, d’administrateur hors classe et d’administrateur général». 196. À défaut que la délibération ait fait explicitement référence au grade d’administrateur territorial, il y a lieu de considérer que l’échelon terminal visé est celui du cadre d’emploi des administrateurs territoriaux, comprenant donc le grade d’administrateur général. Il en résulte que les rémunérations versées inférieures ou égales à la rémunération afférente à l’échelon terminal du grade d’administrateur général sont suffisamment fondées, comme l’est la prime de 15 % du montant annuel de ce montant, tel que prévue par la délibération. 197. De même, le versement du complément indemnitaire annuel (CIA) du RIFSEEP à M. Y et à Mme S. au titre des années 2018 et 2019, sans qu’un arrêté attributif ait été signé au préalable, ne constitue pas une faute grave et ne peut avoir causé un préjudice à l’établissement. En effet, l’attribution de ce CIA, autorisé par délibération du COS, relève des attributions du directeur général. Celui-ci est l’ordonnateur des dépenses et il a ordonnancé le paiement du CIA aux deux agents concernés. 198. Il y a donc lieu de relaxer MM. X et Y des fins des poursuites en ce qui concerne la rémunération des cadres supérieurs.
Se référer aux rémunérations des administrateurs territoriaux (et non au seul « grade » correspondant) permet, ainsi, une rémunération qui va jusqu’à celle d’un administrateur général.
Voici cette décision
Au regard de la gravité des fautes commises dans le cadre de l’attribution des prêts et du préjudice financier en résultant pour la CCMB, la Cour a prononcé une amende de 20 000 € à l’encontre du directeur général et de 10 000 € à l’encontre du directeur général adjoint. Elle a également décidé de la publication de l’arrêt au Journal officiel.
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