« Notes blanches » : le droit sort de la zone grise (avec des modes d’emploi intéressants à comparer entre CE et Cass.)

Le juge administratif prend explicitement et fortement en compte les notes blanches dans les faits et l’appréciation des risques en matière de pouvoirs de police… mais il semble exercer, expressément, un contrôle de plus en plus poussé, in concreto, des éléments qui s’y trouvent (I.)

Or, dans un cadre certes différent, voici que le juge judiciaire vient de définir son propre usage des « notes blanches », avec une distanciation, comme pour le juge administratif, mais formulée assez différemment, par étapes (II).

 

I. Le juge administratif prend explicitement et fortement en compte les notes blanches dans les faits et l’appréciation des risques en matière de pouvoirs de police… mais il semble exercer, expressément, un contrôle de plus en plus poussé, in concreto, des éléments qui s’y trouvent

 

Le juge administratif accepte, notamment en matière de risque terroriste, pour des fermetures de lieux de culte ou des dissolutions d’associations, par exemple, de prendre en compte les « notes blanches » faites par les forces de l’Ordre ou autres organes de sécurité :

• « 7. Considérant qu’il résulte de l’instruction, et notamment des « notes blanches » précises et circonstanciées versées au débat contradictoire, que cette salle de prière, gérée depuis 2010 par l’association « Retour aux sources », créée et présidée par M. O…G…, a servi à ce dernier pour ses activités de prêche et d’enseignement en faveur d’un islamisme radical, prônant le rejet des valeurs de la République et de l’Occident, l’hostilité aux chrétiens et aux chiites et faisant l’apologie du djihad armé ainsi que de la mort en martyr ;»
  CE, ord., 25 février 2016, M. J…et autres, n° 397153
• voir aussi dans le même sens par exemple TA Versailles, ord., 22 novembre 2017, COMMUNAUTÉ MUSULMANE DE LA CITÉ DES INDES, n°1708063
• Voir encore par exemple  TA Melun, 30 septembre 2016, n° 1600931, 1603471.
• Ces positions qui avaient été confirmées par le CE, surtout en ce domaine et d’autres connexes, en période d’état d’urgence :
  • CE, ord., 25 février 2016, M. J…et autres, n° 397153
  • voir aussi, pour une prise en compte de ces notes blanches avec ensuite une étude in concreto qui a peut être été fouillée, mais qui n’est pas présentée comme telle, dans le cadre d’exploitation de téléphones saisis dans le cadre d’une perquisition : CE, ord., 5 août 2016, ministère de l’intérieur, n° 402139

 

Mais, surtout après l’état d’urgence, d’autres décisions montraient que la note blanche ne suffit pas pour noircir une personne ou un lieu de culte, ou une association, le juge tentant de s’assurer de la cohérence et d’une partie de la matérialité des points évoqués dans la note blanche :

• Voir par exemple cette décision du Conseil d’Etat portant sur le niveau de contrôle alors que nous n’étions plus en période d’état d’urgence. Certes, il continuait de s’agir d’un contrôle de proportionnalité (comme toujours en matière de police administrative). Certes là encore la note blanche était une pièce centrale prise en compte par le juge. Mais il nous semble que celui-ci s’était  en l’espèce vraiment attaché à démontrer qu’il avait vérifié des faits avec des éléments de preuve ou de présomption, laissant peut-être un peu moins la bride sur le cou à l’administration. CE, 31 janvier 2018, Association des musulmans du boulevard National, n° 417332.
• Voir très clairement pour une note blanche ne suffisant pas : TA Bastia, 7 septembre 2017, M. L., n° 1700254 (voir notre article La prison, la fiche S, l’aumônier musulman et le juge administratif)
• pour une autre affaire où le juge a accepté des éléments de preuve assez larges, y compris les notes blanches. Mais avec un contrôle autant que possible de la véracité des dires rapportés par la note blanche. Voir TA Montreuil, ord., 27 octobre 2020, n° 2011260. Cette ordonnance a été confirmée par le Conseil d’Etat qui, en référé, à rendu l’importante décision que voici : CE, ord., 25 novembre 2020, n° 446303. Avec le même degré de contrôle, assez détaillé, où l’on ne parle plus de note blanche… mais où on se réfère à « l’instruction » dans laquelle se trouvaient évidemment les mêmes notes blanches.
• voir aussi ce passage intéressant d’une autre ordonnance du juge des référés du TA de Montreuil pour un retrait d’habilitation pour un pilote d’avion :
  • « L’administration a de son côté produit une note dite « blanche » reprenant les motifs de la décision de retrait de l’habilitation, mais sans apporter de précisions sur les circonstances des faits reprochés à M. A. et la date, ou du moins l’année, où les actes qui lui sont reprochés avaient été commis. Cette note, en outre, fait état de manquements très graves de M. A. aux règles de sécurité en vol en raison de sa pratique religieuse. Lors de l’audience M. A. a relevé que les manquements invoqués, qui n’auraient pas manqué d’être portés à la connaissance de sa compagnie, n’ont donné lieu à aucune suite, notamment disciplinaire.»
    TA Montreuil, ord., 24 février 2022, n° 2200405
• pour une prise en compte de divers éléments dont des notes blanches, mais avec prise en compte de la part de l’association cultuelle concernée de mesures de correction, conduisant à censurer la décision de l’Etat, voir Conseil d’État, 26 avril 2022, n° 462685… Voir aussi dans le même sens TA Amiens, ord., 16 mai 2022, n°2201565
• Idem pour les manifestations : TA Grenoble, ord., 16 juin 2023, n°2303794
• voir aussi pour les conférences : Conseil d’État, ord.,4 mars 2023, n° 471871

 

NB : pour le cas très particulier des aumôniers, qui est vraiment différent, voir ici.

 

II. Dans un cadre certes différent, voici que le juge judiciaire vient de définir son propre usage des « notes blanches », avec une distanciation, comme pour le juge administratif, mais formulée assez différemment, par étapes

 

Or, voici qu’hier la Cour de cassation s’est prononcée pour la première fois sur les conditions dans lesquelles une visite domiciliaire demandée par un préfet, en prévention d’un risque terroriste, peut être autorisée par un juge des libertés et de la détention (loi du 30 octobre 2017).

Dans ce cadre, un préfet peut être autorisé par le juge des libertés et de la détention (JLD) à procéder à des visites domiciliaires et des saisies en tout lieu fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics en lien avec un risque terroriste, si cette personne entre en relations habituelles avec des personnes ou des organisations impliquées dans le terrorisme, ou adhère à une idéologie terroriste (art. L. 229-1 du code de la sécurité intérieure).

Or, en l’espèce le  préfet a présenté sa demande au JLD sur la seule base d’une note rédigée par les services de renseignement, dite « note blanche ».

Saisie après diverses étapes contentieuses, la Cour de cassation a saisi tranché la question de l’usage de la « note blanche » en posant que :

• le JLD peut autoriser une visite domiciliaire au regard des seuls éléments évoqués dans une « note blanche » produite par le préfet, sans pouvoir les interpréter ni les extrapoler.
• Si les informations que contient la « note blanche » sont sérieusement contestées par la personne concernée par la visite domiciliaire, le juge d’appel devra inviter le préfet à communiquer d’autres éléments de preuve.

 

Avec des précisions importantes au stade de l’office du juge :

• lorsqu’il vérifie si les conditions prévues par la loi sont réunies, le JLD, ou le juge devant lequel un appel est formé, doit s’assurer que la mesure de visite sollicitée est nécessaire et proportionnée, notamment au regard de la menace particulièrement grave et actuelle pour la sécurité et l’ordre publics que représente le comportement de la personne visée.
• la Cour de cassation contrôle uniquement la motivation de la décision.

 

Source :

Cass. crim., Section, 5 décembre 2023,  n° 22-80.611, au Bull., ECLI:FR:CCASS:2023:CR01357