Les actes de gestion du domaine privé des personnes publiques relèvent en général du juge judiciaire, y compris la plupart des contentieux portant sur des contrats (sauf si le contrat est public…).
Il en va ainsi même pour toute « contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance ».
Mais on savait déjà que la juridiction administrative reste « compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet »… ainsi qu’en cas de recours de tiers au sujet de la conclusions de telles conventions.
Cette jurisprudence vient d’être prolongée par un jugement du tribunal des conflits (TC) qui estime que « la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de […] l’acte refusant de mettre fin à une telle convention ». En l’espèce, il s’agissait de litiges portant sur des questions de gestion forestière et notamment de droits de chasse. Mais la portée de cette décision du TC dépasse cette seule question.
I. Rappel des principales frontières entre compétences du juge administratif et du juge judiciaire en matière de gestion du domaine privé
En matière de gestion du domaine privé, la summa divisio est opérée entre :
- I. la compétence du juge judiciaire pour connaître des actes de gestion du domaine privé (TC, 18 juin 2001, Lelaidier, n°C3241). Cette catégorie s’étend même à toute « contestation par une personne privée de l’acte, qu’il s’agisse d’une délibération du conseil municipal ou d’une décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance » : TC, 22 novembre 2010, Société Brasserie du théâtre c/ Commune de Reims, n° C3764 ; voir ensuite TC,12 février 2018, n° C4109)
- II. mais avec une large dérogation pour certains contrats (et quelques autres actes de disposition dudit domaine privé).
- II.A.
soit parce qu’il s’agit de contrats publics (mais ce n’est pas ce dont nous traitons au sein du présent article, ceci est juste rappelé pour mémoire)- en cas de qualification législative
- ET/OU l’affectation (la participation) au service public (à son exécution elle-même : pour un exemple récent d’interprétation très stricte de ce critère, voir par exemple TA Grenoble, ord., 16 mai 2022, n° 2202968 ; pour les cas où le passage à la qualification de contrat public peut se faire, ou non, via une déqualification en marchés publics voir par exemple CAA de MARSEILLE, 6ème chambre, 17/05/2021, 19MA03527 ou encore TC, 9 décembre 2019, n° C-4164 ; pour une servitude conventionnelle d’écoulement des eaux au profit d’une ASA, voir TC, 7 décembre 2020, n° C-4198. Le juge est allé jusqu’à estimé que ne participent pas assez directement à l’exécution du service public pour être des contrats publics, les conventions (ou au moins certaines conventions) avec les éco-organismes en matière de déchets : TC, 1er juillet 2019, n°C-4162).
Mais les cas de mise en oeuvre de cette hypothèse correspondront souvent à un cas de basculement de ce domaine dans le domaine public. -
ET/OU en cas de la clause exorbitante du droit commun (voir par ex. TC, 13 octobre 2014, SA AXA France IARD, n° C-3963)… ce qui pourra d’ailleurs donner lieu à des cas de contrat public sur domaine privé (pour un exemple, voir ici ; pour des cas de requalifications, voir là), mais ce non sans limites (voir ici)
- II.B.
SOIT, ET C’EST CE QUE NOUS ALLONS DÉTAILLER… PARCE QUE L’ON N’EST SUR UN ACTE DE DISPOSITION MÊME PORTANT SUR CE DOMAINE PRIVÉ… AVEC UNE EXTENSION DONC DE LA COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE À DIVERS LITIGES PORTANT SUR LE PRINCIPE MÊME D’AVOIR OU NON UN CONTRAT POUR LA GESTION DE CE DOMAINE :- Le TC a en effet admis la compétence du juge administratif pour connaître des actes de disposition portant sur le domaine (même privé) des personnes publiques. En 1982, par exemple, le Conseil d’Etat s’est estimé compétent pour connaître de la légalité d’une délibération par laquelle un conseil municipal décidait de vendre, sans aucune condition, un terrain à un particulier (avec création, par cette délibération, de droits au profit de l’acheteur : CE, 8 janvier 1982, Epoux Hostetter, n° 21510 ; ou sans création de droits si la délibération se contente d’autoriser le maire à signer une promesse de vente : CE, 2 avril 2015, commune de Case-Pilote, n° 364539 ; il en résulte que c’est alors le juge administratif qui va régler des problèmes classiques en droit privé consistant à savoir s’il y a eu ou non promesse synallagmatique de vente : CE, 15 mars 2017, Société Bowling du Hainaut, n° 393407).
Le principe reste en ce domaine celui posé en 2012 : - « la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet. »
(TC, 5 mars 2012, Dewailly, n° C3833, rec. p. 506).
- Le TC a en effet admis la compétence du juge administratif pour connaître des actes de disposition portant sur le domaine (même privé) des personnes publiques. En 1982, par exemple, le Conseil d’Etat s’est estimé compétent pour connaître de la légalité d’une délibération par laquelle un conseil municipal décidait de vendre, sans aucune condition, un terrain à un particulier (avec création, par cette délibération, de droits au profit de l’acheteur : CE, 8 janvier 1982, Epoux Hostetter, n° 21510 ; ou sans création de droits si la délibération se contente d’autoriser le maire à signer une promesse de vente : CE, 2 avril 2015, commune de Case-Pilote, n° 364539 ; il en résulte que c’est alors le juge administratif qui va régler des problèmes classiques en droit privé consistant à savoir s’il y a eu ou non promesse synallagmatique de vente : CE, 15 mars 2017, Société Bowling du Hainaut, n° 393407).
- II.A.
On le voit, notamment avec l’arrêt précité Société Brasserie du théâtre c/ Commune de Reims, la compétence judiciaire reste large, sauf clause exorbitante.
Mais avec, donc, des dérogations évoquées ci-avant au paragraphe II.B., et qui n’ont, ces dernières années, cessé de s’étendre :
- le juge administratif est compétent en cas de recours d’un tiers contre la délibération d’un conseil municipal autorisant la conclusion d’une convention d’occupation d’une dépendance du domaine privé communal et contre la décision du maire de la signer.
source : CE, 7 mars 2019, Commune de Valbonne, n° 417629… On notera d’ailleurs que, outre qu’en l’espèce cette décision soulevait de nombreuses difficultés (y compris sur la qualification du domaine et sur la non application de la domanialité publique virtuelle…), un recours pouvait en ce domaine bien être fait contre la délibération et l’autorisation de signer ce qui, pour schématiser, est une atténuation de la jurisprudence Tarn-et-Garonne (CE Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994 ; VOIR EGALEMENT ICI). - Le Conseil d’Etat a poursuivi sur sa lancée en posant que « la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de la délibération d’un conseil municipal autorisant la conclusion d’une convention ayant pour objet la mise à disposition d’une dépendance du domaine privé communal et de la décision du maire de la signer. »
Source : CE, 28 juin 2023, Société Voltalia, n° 456291, aux tables du recueil Lebon (voir ici notre article). - l’acte d’une personne publique, qu’il s’agisse d’une délibération ou d’une décision, qui modifie le périmètre ou la consistance de son domaine privé ne se rapporte pas à la gestion de ce domaine, de sorte que la contestation de cet acte ressortit à la compétence du juge administratif.
Source : TRIBUNAL DES CONFLITS, 13 mars 2023, n° 4260 (ou C4260 ou C-4260)
Voir : Acquérir ou refuser d’acquérir un bien du domaine privé est une décision qui relève du juge administratif . Voir aussi TRIBUNAL DES CONFLITS, 13 mars 2023, Commune de Phalsbourg c/ société SGTP 67, venant aux droits de la société Gartiser, n° 4266 (ou C4266 ou C-4266). Voir notre article : Un contrat de vente d’un bien du domaine privé de la commune, pour du développement économique, même doté de clauses résolutoires assez exigeantes (mais existantes en droit privé), relèvera du juge judiciaire
II. La nouvelle décision du Tribunal des conflits
Le Tribunal des conflits vient de prolonger cette longue liste de dérogations en matière contractuelle conduisant à une compétence administrative quoiqu’on soit en domaine privé et, ce, sans clause exorbitante.
En l’espèce, il s’agissait de chasse. Plus précisément, se posait la question de savoir quel est l’ordre de juridiction compétent pour connaître de la demande d’une association intercommunale de chasse agréée tendant à l’annulation du refus opposé par l’Office national des forêts de résilier une convention antérieurement passée avec une autre association de chasse pour l’exploitation de la chasse sur une parcelle d’une forêt domaniale appartenant à l’Etat, faisant ainsi partie du domaine privé de l’Etat, et à l’annulation du refus de conclure avec elle une nouvelle convention de chasse sur la même parcelle…
En ce domaine, nul doute que nous sommes en domaine privé.
Lorsqu’une personne publique gère son domaine forestier, elle accomplit en effet une activité de gestion de son domaine privé, qui n’est pas, par elle-même, constitutive d’une mission de service public et qui relève donc en général du juge judiciaire… et ce y compris quand on exploite les droits de chasse.
Sources : TC, 18 juin 2001, Lelaidier c/ Ville de Strasbourg et autres, n°3241, rec. T. 743 ; TC, 19 janvier 2004, Pierrart c/ Commune de Wildenstein, n° C3375, rec. ; voir aussi CE, 26 septembre 1986, Epoux Herbelin, rec. p. 221 ; Cass. Civ. 2ème, 29 avril 1998, n°97-60585, M. Jung, Bull. 1998-II n°137 p. 80. Sur les droits de chasse comme faisant partie intégrante de cette gestion privée, voir le 1° de l’article D. 221-2 du Code forestier.
Or, nous avons vu que relève du juge administratif la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de la décision autorisant la conclusion d’une convention ayant pour objet la mise à disposition d’une dépendance du domaine privé d’une personne publique (décisions n° 417629 et n° 456291, précitées).
Donc logiquement, le Tribunal des conflits vient de prolonger cette jurisprudence en l’appliquant au recours d’un tiers contre un refus, par une personne publique, de résilier une convention de valorisation du domaine… même si ce domaine est privé donc.
En l’espèce, l’association, tiers au bail de chasse, ayant sollicité l’annulation, d’une part, de l’acte par lequel ce bail a été conclu et, d’autre part, du refus de l’ONF de résilier ce bail et de conclure avec elle un nouveau bail de chasse, son recours ressortit à la compétence de la juridiction administrative.
D’où le futur résumé des tables du rec. que voici :
« 1) Si la contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance relève de la compétence du juge judiciaire,
« 2) a) la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de l’acte autorisant la conclusion d’une convention ayant cet objet, comme de l’acte refusant de mettre fin à une telle convention.
« b) La juridiction administrative est, de même, compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet….
« 3) Selon l’article L. 2212-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), les forêts des personnes publiques relevant du régime forestier font partie de leur domaine privé. Les forêts qui appartiennent à l’Etat relèvent du régime forestier en vertu de l’article L. 211-1 du code forestier. L’ONF est chargé, par l’article L. 221-2 du code forestier, de la gestion des bois et forêts appartenant à l’Etat, ce qui inclut notamment l’exploitation de la chasse dans ces bois et forêts. …
« Association de chasse contestant le refus qui lui a été opposé par l’ONF de résilier le bail de chasse passé avec une autre association pour l’exploitation de la chasse sur un lot de la forêt domaniale appartenant à l’Etat, et le refus de conclure avec elle un nouveau bail de chasse sur le même lot. …Cette contestation ressortit à la compétence de la juridiction administrative.»
Source :
TC, 4 décembre 2023, n° 4294 (ou C-4294 ou C4294 selon les éditeurs…)
