CDBF et rétroactivité in mitius… même à hauteur de cassation (et, indirectement, confirmation de certaines positions des juridictions financières en RGP)

La rétroactivité in mitius s’applique aussi aux sanctions administratives (ce qui n’est pas nouveau) et l’on sait, depuis 2022, que le juge doit l’appliquer même à hauteur de cassation pour un texte intervenu après la décision du juge du fond. 

Sans surprise, le Conseil d’Etat vient de l’appliquer à deux infractions de feu la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), ce qui d’ailleurs indirectement conforte certaines positions des juridictions financières. 

I. Rappels sur l’application de la rétroactivité « in mitius » en matière de sanctions administratives, y compris quand une affaire arrive à hauteur de cassation 

 

Est bien connu le principe pénal de la rétroactivité « in mitius », conduisant à une application rétroactive de la loi pénale nouvelle si celle-ci est « plus douce », mais aussi à une non-rétroactivité de la loi plus sévère.

Ce principe s’applique aux sanctions administratives. Le juge administratif pose en effet que découle du principe énoncé à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen la règle selon laquelle la loi répressive nouvelle doit, lorsqu’elle abroge une incrimination ou prévoit des peines moins sévères que la loi ancienne, s’appliquer aux auteurs d’infractions commises avant son entrée en vigueur et n’ayant pas donné lieu à des décisions devenues irrévocables.

Sources sur ce point : CE, Ass., 1er mars 1991, n° 112820 ; CE, S., avis, 5 avril 1996, n° 176611, rec. p. 116 ; Cons. const., 20 janvier 1981, n° 80-127 DC, Loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes ; CE, Ass., 16 février 2009, n° 274000… voir ensuite par exemple CAA Marseille, 25 février 2019, 18MA01094 ; et voir pour une application quand la loi plus douce est en fait un changement total de régime : CAA Lyon, 24 octobre 2019, n° 17LY01678. 

Ce régime s’applique à toutes les sanctions administratives, y compris l’inéligibilité (CE, 9 juin 2021,Elections municipales et communautaires d’Apatou (Guyane), n° 447336 449019, à mentionner aux tables du recueil Lebon ; à comparer pour cause de régime distinct en Guyane à CE, 22 juillet 2022, n° 462037, à mentionner aux tables du recueil Lebon).

Le Conseil d’Etat, en ce domaine, a, en 2002 :

• confirmé qu’il appartient au juge du fond, saisi d’une contestation portant sur une sanction, de faire application, même d’office, d’une loi répressive nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l’infraction a été commise et celle à laquelle il statue.
  Sources : CE, Assemblée, 16 février 2009, Société ATOM, n° 274000, rec. p. 25 ; CE, 3 décembre 1999, n° 162925, rec. T. pp. 738-746-971-984.
• posé, ce qui était plus nouveau, qu’il en va de même pour le juge de cassation si la loi nouvelle est entrée en vigueur postérieurement à la décision frappée de pourvoi.
  Autant dire que les défendeurs auront souvent intérêt à déposer un recours en cassation si le droit textuel semble devoir évoluer à bref délai… 
  Cette solution peut surprendre car elle revient à censurer un juge du fond qui pourtant n’avait peut être pas commis d’erreur en l’état du droit qu’il avait à appliquer. 
  Mais cela va dans le sens de jurisprudences antérieures sur l’invocation d’un moyen tiré de la méconnaissance de l’autorité de la chose jugée au pénal pour la première fois en cassation, y compris lorsque le jugement pénal est intervenu postérieurement à la décision frappée de pourvoi : CE, Section, 16 février 2018, n° 395371, rec. p. 41 — voici notre article à ce sujet « Juge pénal, juge administratif et moyens de cassation : un arrêt novateur » ; CE, 27 mai 2021, n° 436815, à mentionner aux tables du recueil Lebon voir notre article à ce sujet : « Est-il possible, pour la 1e fois à hauteur de cassation, de soulever le moyen de l’autorité de chose jugée d’une décision pénale définitive ?  »  ; Cass. com., n° 97-21.894, 21 mars 2000, Bull. civ. IV, n° 67. Voir aussi CE, Assemblée, 27 octobre 1995, rec. p. 359. Voir aussi : Confirmation en contentieux administratif : le juge couvre le versement de pièces issues d’une instruction pénale, même obtenues sous le manteau [affaire des procurations frauduleuses à Marseille] Conseil d’État, 11 janvier 2022, n° 451509, inédit au recueil Lebon

Source : Conseil d’État, S., 7 octobre 2022, n° 443476, à publier au recueil Lebon

 

 

II. Application à feu la CDBF pour deux infractions financières (relevant alors de cette juridiction, avant l’instauration de l’actuelle « RGP »)

Ladite CDBF avait plus précisément retenu deux infractions commises par un gestionnaire sur le fondement des articles L. 313-4 et L. 313-6 du code des juridictions financières (CJF), dans sa version alors en vigueur.

Ces dispositions sanctionnaient d’une amende les actes accomplis par les fonctionnaires de l’Etat et de ses établissements publics dans l’exercice de leurs fonctions, par lesquels ceux-ci ont, respectivement :

• « enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de l’Etat » ou de ses établissements,
• ou « procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé ».

 

Sauf qu’entre temps (le 1er janvier 2023) entrait en vigueur un tout nouveau régime, celui de la responsabilité des gestionnaires publics (RGP), régime unifié de responsabilité entre ordonnateurs et comptables publics (pour schématiser à très grands traits).

Sur ce régime, voir notamment :

• Un an de responsabilité des gestionnaires publics (RGP ; nouvelle resp. financière) [VIDEO + compléments] 
• Responsabilité des gestionnaires publics : 1e année de jurisprudence de la Cour des comptes [VIDEO « En bref »] 
• Le premier arrêt de la Cour d’appel financière, confirmant la position de la Cour des comptes, donne le ton de ce que sera le nouveau régime de Responsabilité des gestionnaires publics 
• Responsabilité des gestionnaires publics : que retenir du 1er arrêt de la CAF ? [VIDEO et article] 
• etc. (notre cabinet, très investi dans ces contentieux, de longue date, a beaucoup écrit à ce sujet)

 

Or, dans le cadre à hauteur de cassation de cette sanction prononcée par la CDBF, logiquement (par application de la jurisprudence n° 443476 précitée), le Conseil d’Etat a accepté d’appliquer cette règle de rétroactivité de la loi sanctionnatrice plus douce (« in mitius »)… ce qui nous en apprend beaucoup sur les deux infractions en question. Citons cet extrait du futur résumé des tables du rec. :

• « les articles L. 131-1, L. 131-9 et L. 131-12 du code des juridictions financières (CJF), issus de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 qui a abrogé notamment les articles L. 313-4 et L. 313-6 du même code, ont redéfini les conditions dans lesquelles peut être mise en cause la responsabilité financière des gestionnaires publics, en restreignant l’incrimination, s’agissant de l’exécution des recettes et des dépenses, aux cas de fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif, et en exigeant, s’agissant de la qualification des avantages injustifiés procurés à autrui, que ceux-ci procèdent de la recherche d’un intérêt personnel direct ou indirect. Eu égard aux critères de qualification des infractions ainsi redéfinis, ces dispositions, entrées en vigueur au 1er janvier 2023, doivent être regardées comme constituant une loi répressive nouvelle plus douce que les dispositions antérieures dont la CDBF a fait application et font obstacle au maintien du dispositif de son arrêt en tant qu’il statue sur la responsabilité financière du gestionnaire.»

 

 

 

III. Enseignements pour ce qui est de ces deux infractions dans l’actuel régime de la RGP

 

Ce faisant, le Conseil d’Etat est conduit à définir le contenu de ces deux infractions pour voir si elles sont plus douces ou non, ce qui s’avère très instructif :

• s’agissant de l’exécution des recettes et des dépenses, la nouvelle infraction est donc limitée aux cas de fautes graves ayant causé un préjudice financier significatif… Mais cela résulte assez nettement du texte même de l’article L. 131-9 du CJF.Précisons d’ailleurs que dans ce cadre l’importance de l’enjeu financier peut servir à qualifier la gravité de la faute de gestion (Cour des comptes, 24 novembre 2023, CCMB, n° S-2023-1382) et le préjudice financier significatif s’apprécie en fonction des montants en cause avec un mode de calcul un peu particulier en cas de contournement des règles de la commande publique (voir notamment CAF, 1e ch., 12 janvier 2024, Alpexpo, n° 2024-01, aff. CAF-2023-01)
• et pour les faits antérieurs à 2023, « s’agissant de la qualification des avantages injustifiés procurés à autrui » (et qui relèvent du conflit d’intérêts, proche de la définition de l’article 432-12 du code pénal sur la prise illégale d’intérêts… à ne pas confondre avec le favoritisme en dépit de formulations proches avec l’article 432-14 du code pénal) « ceux-ci procèdent de la recherche d’un intérêt personnel direct ou indirect. Eu égard aux critères de qualification des infractions ainsi redéfinis, ces dispositions, entrées en vigueur au 1er janvier 2023, doivent être regardées comme constituant une loi répressive nouvelle plus douce que les dispositions antérieures dont la CDBF a fait application et font obstacle au maintien du dispositif de son arrêt en tant qu’il statue sur la responsabilité financière du gestionnaire. » Ce qui va un peu dans le sens des positions de la Cour des comptes et de la CAF (cour d’appel financière) dans l’affaire Alpexpo précitée, mais sans que l’on soit exactement sur des faits similaires.

 

 

IV. Voici ce nouvel arrêt 

 

L’affaire sera donc rejugée au fond par la Cour des comptes et, en attendant, voici cet arrêt de la Cour de cassation :

Conseil d’État, 30 avril 2024, n° 470749, aux tables.