Littoral : la CAA de Bordeaux déverrouille la construction de petites annexes pourtant non attenantes à l’habitation

Éric Landot

il y a 7 mois

Dans le cadre déjà complexe de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme limitant l’extension de l’urbanisation sauf en cas de continuité avec les agglomérations et villages existants (I), la CAA de Bordeaux vient de déverrouiller la construction de petites annexes pourtant non attenantes à l’habitation, sous réserve que ces annexes soient proches de ladite habitation (II).

Cette extension du domaine de la constructibilité peut surprendre. Le Conseil d’Etat en 2020 et en 2024 avait largement assoupli les extensions de constructions existantes. Par cet arrêt, la CAA de Bordeaux importe en droit du littoral une souplesse admise en 2023 par le Conseil d’Etat en zone de Montagne… Sauf que cette dérogation en zone de Montagne repose, elle, sur une disposition législative expresse. Cette innovation bordelaise est donc audacieuse.

I. Rappels sur le régime de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme

Afin de protéger le territoire des communes situé le long du littoral, l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme pose une règle de principe selon laquelle « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. »

Compléments : ce régime est conforme à la CEDH [voir par analogie CEDH, 6 octobre 2016, Malfatto et Mieille c. Francen° 40886/06 et 51946/07] ). Ce texte a été modifié par l’article 42 de la loi ELAN n°2018-1021 du 23 novembre 2018 sur d’assez nombreux points dont la suppression de la notion de « hameau nouveau intégré à l’environnement ». Diverses dispositions ultramarines existent aussi, voir notamment l’article L. 121-38 du code de l’urbanisme ainsi que le régime des SAR. Voir les spécificités du PADDUC en Corse. Sur les cas où il faut prendre en compte aussi des directives territoriales d’aménagement, voir les articles L. 172-1 à L. 172-7 du code de l’urbanisme.

Le littoral en question s’entend largement selon les critères précisément fixés par l’article L. 321-2 du code de l’environnement et par l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme (communes riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1 000 hectares ; certaines communes riveraines des estuaires et des deltas sous certaines conditions).

Citons sur ce point les chiffres de l’Etat rappelant que ce régime concerne :

1 212 communes concernées au total
975 communes riveraines de la mer ou de l’océan dont 885 en métropole et 90 en outre-mer (hors Mayotte).
87 communes riveraines d’un lac, d’un estuaire ou d’un delta.
150 communes riveraines d’un lac de plus de 1 000 hectares.
Source : https://www.ecologie.gouv.fr/politiques-publiques/loi-relative-lamenagement-protection-mise-valeur-du-littoral#:~:text=La%20loi%20Littoral%20concerne%20plus,préservation%20et%20développement%20du%20littoral.

Ce régime s’applique à tout terrain situé sur le territoire d’une commune littorale, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage (CE, 27 septembre 2006, Commune du Lavandou, n° 275924, aux tables).

Le juge a dans l’ensemble une interprétation stricte de la notion de continuité d’une zone déjà urbanisée (voir CE, S., 31 Mars 2017, SARL Savoie Lac Investissements, n° 392186, en dépit de formulations législatives un peu plus souples à l’époque des faits).

Il en résulte de délicates applications au cas par cas (CE, 12 juin 2023, Société Bouygues Immobilier, n° 459918 ; CE, 26 novembre 2024, commune de Lanton, n° 465732 ; centre de Congrès sur une presqu’île voir CAA Lyon, 6 juin 2019, 17LY02966 ; sur l’application aux antennes relais voir CE, 11 juin 2021, n°449840, à mentionner aux tables du rec. puis TA Nantes, ord., 18 juin 2021, n° 2105724).

Les agrandissements d’une construction existante ne peuvent être considérés comme une « extension de l’urbanisation », voir CE, 3 avril 2020, req. n° 419139… mais selon un mode d’emploi qui a été nuancé par CE, 30 avril 2024, n° 490405, au recueil Lebon.

Sur la prise en compte de cet élément au stade des SCOT voir : CE, 21 avril 2023, req., n° 456788 ; CE, 9 juillet 2021, n°445118, aux tables ; CE, 11 mars 2020, Confédération Environnement Méditerranée et autre, n°s 419861 419862, rec. T. p. 1045 ; CE, 21 juin 2018, req., n° 416564. Au sein des SCOT, mais non sans subtilités, un chapitre individualisé valant SMVM (schéma de mise en valeur de la mer, régime abrogé ailleurs) pouvait être prévu par feu les articles L. 141-24 et suivants du Code de l’urbanisme. Ce régime a — très schématiquement — été remplacé par une intégration plus directe dans les SCOT par les article L. 141-12 et suivants de ce même code.

Le régime permettant la « restauration d’un bâtiment dont il reste l’essentiel des murs porteurs » (de l’art. L. 111-23 du code de l’urbanisme) s’applique même dans la bande des 100 m du rivage (de l’art. L. 121-16 de ce même code). Voir à ce sujet CAA Nantes, 9 avril 2024, 22NT01781.

Mais revenons au texte même de cet article L. 121-8 du Code de l’urbanisme. Car le deuxième alinéa de celui-ci permet tout de même quelques dérogations légales à cette prohibition :

« Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n’ont pas pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d’urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs. »

Donc ces dérogations, cumulativement, doivent :

être déjà urbanisés (ce qui est distinct des espaces d’urbanisation diffuse avec divers indices non limitatifs : « densité de l’urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d’équipements ou de lieux collectifs »)
être « à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics ï
ne pas avoir « pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. »

Et en pareil cas :

« L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages.»

S’y ajoutent d’autres dérogations :

de l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme, s’agissant des « constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines » (depuis la loi ELAN précitée)

de l’article L. 121-11 de ce même code pour « la réalisation de travaux de mise aux normes des exploitations agricoles, à condition que les effluents d’origine animale ne soient pas accrus.»
de l’article L. 121-12 du même code pour certaines éoliennes (avec un régime à part)

de l’article L. 121-12-1 du code de l’urbanisme pour le photovoltaïque ou l’énergie solaire thermique sur friches ou bassins industriels de saumure. Ce régime se trouve aussi étendu aux « installations de stockage par batterie ou de production d’hydrogène renouvelable ou bas-carbone » sous certaines conditions.

de l’article L. 121-24 de ce même code, dont le champ d’application est un distinct, portant sur les « aménagements légers, dont la liste limitative et les caractéristiques sont définies par décret en Conseil d’Etat, peuvent être implantés dans ces espaces et milieux lorsqu’ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public, et qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site. »

Ce dernier régime s’inscrit dans le cadre du régime voué à la « préservation des espaces remarquables ou caractéristiques et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques » (articles L. 121-23 à L. 121-26 du code de l’urbanisme), lequel comprend quelques autres dérogations (travaux dans l’intérêt de la préservation de l’environnement ; canalisations…) qui peuvent conduire à des dérogations à la « loi littoral ».

Il importe aussi de prendre en compte les risques de submersion marine ainsi que le régime de l’article L. 321-15 du code de l’environnement. NB : plus largement, voir ici et là.

II. Un nouvel arrêt sur le cas particulier des annexes de taille limitée en secteur d’urbanisation diffuse

Il a été précisé ci-avant que l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme n’autorise, sur le territoire des communes situé le long du littoral, une extension de l’urbanisation que si celle-ci se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants…. mais que ce même code prévoit toute une série de dérogations.

La CAA de Bordeaux vient de retenir une interprétation souple de ces dérogations par ce qui ressemble un peu à une création prétorienne :

« 3. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dans sa version alors applicable : » L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement « .
« 4. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral. Toutefois, la construction d’annexes de taille limitée, c’est-à-dire de constructions secondaires détachées des constructions existantes dont elles sont l’accessoire, implantées à faible distance de celles-ci et dont l’ampleur est réduite en proportion de ces dernières, ne peut être regardée comme une extension de l’urbanisation prohibée par ces dispositions.»

Pour cette CAA, donc, est permise la construction d’annexes de taille limitée, c’est-à-dire de constructions secondaires détachées des constructions existantes dont elles sont l’accessoire, implantées à faible distance de celles-ci et dont l’ampleur est réduite en proportion de ces dernières.

la CAA de Bordeaux vient de déverrouiller la construction de petites annexes pourtant non attenantes à l’habitation, sous réserve que ces annexes soient proches de ladite habitation.

Cette notion d’annexe ne se retrouve guère telle quelle dans les exceptions au principe de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Elle peut donc surprendre.

La distinction entre extension et annexe dans un document d’urbanisme [POS à l’époque] n’est certes pas inconnue en droit (CE, 4 octobre 2000, n° 193942, au rec.). Mais cet arrêt de référence sur ce point porte justement plus sur la définition d’une annexe dans un tel document d’urbanisme que sur l’application aux annexes des souplesses propres aux extensions des constructions existantes.

Reste que cette extension décidée par la CAA de Bordeaux se défend au regard de quelques évolutions récentes dans des domaines proches :

acceptation large de la notion d’agrandissements d’une construction existante (CE, 3 avril 2020, req. n° 419139 et CE, 30 avril 2024, n° 490405, au recueil Lebon, arrêts tous deux précités)… mais ces décisions ne vont pas jusqu’à permettre des annexes en tant que telles. Ces décisions portent sur des agrandissements de constructions existantes, et non sur des constructions nouvelles.. Ce qui est une immense nuance.
acceptation de telles annexes en application de la loi Montagne, ressortant d’un important arrêt du Conseil d’Etat, et donc que la CAA de Bordeaux décide en quelque sorte d’importer en zone où s’applique la loi Littoral (CE, 12 juin 2023, Min c/ SCI Mornans, n° 466725, aux tables).

Il y a donc création prétorienne, mais sans que le juge bordelais ne puisse signaler qu’il s’abrite derrière un précédent, validé par le Conseil d’Etat, en zone de Montagne.

Sauf que cette dérogation en zone de Montagne repose, elle, sur une disposition législative expresse (art. L. 122-5 du code de l’urbanisme). Cette innovation bordelaise est donc audacieuse.

A suivre…

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