Quand une subvention est-elle un dû ? A cette question, le Conseil d’Etat vient d’apporter une réponse importante, ou plutôt un complément important de réponse.
Il convient donc de rappeler le cadre général en ce domaine (I) avant que d’aborder ce que change, ou plutôt ce que précise, cette nouvelle décision de la Haute Assemblée (II).
I. Rappel du cadre juridique général en ce domaine
I.A. La subvention est-elle un dû ?
Oui mais uniquement après que les élus (conseil municipal, conseil de communauté, conseil départemental…) ont voté la subvention, dûment demandée, et ce par délibération.
I.B. Car l’inscription au budget ne suffit pas ?
A la base, une inscription au budget de la commune ne valait pas promesse de subvention.
Certaines communes ont pris l’habitude de faire procéder à des inscriptions très précises de subventions dans le budget pour évacuer les longs débats inhérents aux délibérations relatives aux subventions… C’était en droit une erreur car l’inscription au budget ne suffisait pas à elle seule :
« la décision prise par une collectivité publique d’attribuer une subvention à une personne physique ou morale déterminée est un acte susceptible de faire grief, indépendamment du fait que les crédits nécessaires au paiement de la subvention ont été préalablement inscrits dans le budget voté par la collectivité, cette inscription ne comportant par elle-même aucune obligation d’effectuer la dépense correspondante ; que, par suite, le département […] n’est pas fondé à soutenir que M. P., qui a la qualité de contribuable départemental, n’était pas recevable à demander l’annulation de la délibération du 9 décembre 1991 par laquelle le bureau du conseil général a décidé d’accorder à l’association […] une subvention de 100 000 F, imputée sur le crédit ouvert au budget du département pour financer des opérations de ‘parrainage’ ; » (CE, 26 juin 1996, Département de l’Yonne, n° 161283).
MAIS il serait possible de poser que cet état du droit a changé en comptabilité M14 » (cf. IIB page 3 de la note : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/clarificationssubventions_m71_2.pdf… Merci à Mme HUCHETTE-DERANSY sur ce point !!!).
I.C. Et si le subventionnent n’a pas été voté en bonne et due forme… la somme n’est donc pas due ?
En effet. Mais avec une nuance de taille. Si, en effet, la subvention a été promise, mais non votée, il peut en résulter que la collectivité publique qui a fait une promesse non tenue pourra être considérée comme ayant fait une faute pouvant entraîner un préjudice indemnisable pour celui (association, parfois entreprise, etc.) qui comptait sur cette subvention, surtout si la personne qui avait cru en cette promesse de subvention a engagé des dépenses (recrutements, etc.) en conséquence.
Mais la somme due alors sera celle du préjudice indemnisable, minoré par l’éventuelle (et fréquente) faute de celui qui aura espéré cette subvention.. et non le montant de la subvention elle-même (pour un cas intéressant, voir : CAA Paris 13/6/89 Association Pro Arte, n° 89PA00086).
I.D. Et en cas de convention pluriannuelle ?
Les collectivités locales n’ont que rarement le droit de recourir aux conventions pluriannuelles de subventionnement, mais il s’agit là d’un sujet complexe et entre débattu.
En pareil cas, le juge estime en règle générale que la somme n’est pas due en tant que subvention (puisque la convention est illégale au titre du principe de l’annualité budgétaire, même si ce point de droit n’est ni général ni totalement stabilisé en droit, pour schématiser) ; mais (même raisonnement que précédemment donc) l’association (ou l’entreprise ou le particulier) a le droit d’être indemnisé(e) des dépenses exposées pour avoir cru à cette aide (voir notamment, mais sans que cet arrêt soit exempt de difficultés d’interprétation : CE, 18/1/85 Aix-en-P. n° 51.534, n° 51534, rec. T p. 686), moins l’éventuelle faute commise par trop de naïveté.
I.E. Hors faute, la collectivité peut-elle retirer son aide ?
Si la personne subventionnée n’a pas commis de faute, la subvention peut donner lieu à :
- soit un retrait, rétroactif, par un acte expliquant les raisons de ce retrait (« motivé »). Mais cela n’est juridiquement possible qu’en cas d’illégalité de la décision initiale d’octroi de l’aide. Et encore ce retrait n’est-il possible que dans un délai de 4 mois à compter de ladite décision initiale (sauf cas très particuliers, en cas d’aides européennes notamment)…. pour schématiser. En effet, le retrait des décisions créatrices de droits ne peut être admis que lorsqu’elles sont illégales et dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision (CE, 26 octobre 2001, Ternon, req. n° 197018), au contraire des actes non créateurs de droits qui peuvent être abrogés à tout moment (voir par exemple CE, 19 avril 2000, req. n° 157292). Pour une application, justement, pour une subvention d’une collectivité territoriale, voir TA Strasbourg, 25 janvier 2017 n°1406352.
- soit à une abrogation, c’est-à-dire pour l’avenir. Le plus souvent, cette abrogation ne sera possible qu’en cas d’illégalité de l’aide apparue après cette aide, et ce dans les 4 mois (CE, 28 oct. 2002, Asselin, AJDA 2003, p. 254 ; CE, 21 janv. 1991, Pain, Rec. 692 ; CE 6 mars 2009, n° 306084, Coulibaly ).
I.F. Et en cas de faute, la collectivité peut-elle retirer son aide ?
INVERSEMENT, en cas de faute des retraits d’aides sont possibles, mais dans un cadre juridique un brin complexe et qui dépendra aussi des modalités de rédaction des conventions de subventionnement.
Surtout, aucune décision ne peut être prise par la collectivité publique qui serait disproportionnée, qui serait contraire à ce qui est prévu par le contrat et, surtout, qui serait prise sans que l’association ait eu le temps et les moyens de se défendre (principe du contradictoire), de présenter sa version des faits, etc.
Et en de tels cas, il importe de vérifier que le subventionnent ne risque pas d’être requalifié en marché public ou en délégation de service public (auquel cas d’autres règles s’appliquent).
I.G. Ce raisonnement s’applique-t-il à toutes les aides ?
Non car il peut y avoir des cas spécifiques. Par exemple :
- les conventions par lesquelles une association occupe un local peuvent être parfois assurées à des conditions financièrement avantageuses, tout en étant des baux professionnels (avec des règles très strictes de résiliation pour le bailleur) ou des conventions d’occupation domaniale (qui sont elles révocables à tout moment mais qui peuvent prévoir en leur sein des conditions plus avantageuses en termes de conditions et de délais de résiliation… de tels cas sont à apprécier au cas par cas, donc).
- si le lien entre la collectivité publique et l’association est celui d’un marché public ou d’une délégation de service public… alors des règles différentes s’appliquent, permettant l’acheteur public de résilier le contrat pour motif d’intérêt général… mais avec indemnisation intégrale de l’association.
- Certaines aides sont à verser par tranches moyennant le respect de certaines conditions. En ce cas, naturellement, le versement de chaque tranche ne sera possible que si les conditions en question sont remplies, mais l’association devra avoir pu se justifier de l’impossibilité éventuelle, pour elle, de les réaliser.
- la future loi « principes de la République » (séparatisme) prévoit, en l’état, à ce stade, des cas de retrait de subvention pour diverses causes, portant notamment sur les questions de laïcité. Voir :
I.H. A ces sujets, voir aussi :
- Subvention : à compter de quand le délai de la prescription quadriennale court-il ?
- C’est par un recours pour excès de pouvoir (et non par un recours « Tarn-et-Garonne ») que peuvent, finalement, être attaqués les refus de subventions
- Subvention aux clubs sportifs et documents budgétaires antérieurs : à l’impossible nul n’est tenu
- Tout ce que vous avez toujours voulu savoir, en ligne, sur les conventions de subvention sans oser le demander (suite)
- Subvention départementale : donné c’est donné (sauf cas de retrait possible durant une période de 4 mois)
- Marché ou subvention ? Une intéressante illustration
- etc.
II. Ce que change le nouvel arrêt n° 433660 du Conseil d’Etat en date du 27 mai 2021
Le Conseil d’Etat, dans ce cadre, vient de rendre une intéressante décision.
Il pose qu’une décision qui a pour objet l’attribution d’une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire (d’où le délai de quatre mois pour un retrait évoqué ci-avant en I.E) .
Toutefois — et c’est là le point nouveau —, de tels droits ne sont, pose la Haute Assemblée, ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi
Et le cadre ainsi brossé s’avère large puisque le Conseil d’Etat précise que lesdites conditions peuvent alternativement :
- découler des normes qui la régissent,
- avoir été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi,
- avoir fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire,
- ou encore résulter implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention.
Il en résulte, conclut le Conseil d’Etat, que les conditions mises à l’octroi d’une subvention sont fixées par la personne publique au plus tard à la date à laquelle cette subvention est octroyée.
Source : CE, 27 mai 2021, n° 433660, à mentionner aux tables du recueil Lebon