Marché ou subvention ? Une intéressante illustration

Le point de savoir si une aide à une association ou à une fondation est :

  • un marché public, voire une délégation de service public
  • OU une vraie subvention avec (convention d’objectifs au delà de 23 000 €)
  • VOIRE une aide à une entreprise…

… est une difficulté permanente des relations entre collectivités et associations.

Sur ces points, voir notamment les diverses éditions au fil du temps de notre ouvrage « Communes et associations », aux éditions Territorial (dont la dernière édition a été mise à jour avec le concours d’E. Salaun ; voir ici).

Voici une illustration intéressante, aux bons soins du TA de Toulouse.

Ce tribunal administratif qualifie en effet les conventions signées entre une commune et une association en 1985 et 1987 de marchés publics, et l’ensemble des conventions postérieures de conventions d’objectifs et de moyens assorties de subventions.

NB ce qui suit reprend pour partie le communiqué de ce TA.

Créée par délibération du conseil municipal de Toulouse du 18 mai 1978, la galerie de photographie du Château d’eau a été exploitée en régie directe jusqu’en 1985. Du 1er janvier 1985 au 31 décembre 2019, la commune a chargé, par différentes conventions, l’association PACE La photographie au Château d’eau d’exploiter la Galerie, qui a été reprise en régie directe à compter du 1er janvier 2020.

Le tribunal administratif doit être regardé comme saisi d’une question préjudicielle du juge-commissaire du tribunal judiciaire de Toulouse suite à une action en revendication, par la commune de Toulouse, de la propriété des fonds photographiques et documentaires ainsi que des œuvres exposées à la galerie du Château d’eau. La saisine portait sur la qualification des conventions signées entre la commune de Toulouse et l’association gestionnaire du Château d’eau depuis 1985, association placée en redressement judiciaire depuis le 14 février 2020. En effet, la commune de Toulouse soutient que ces conventions doivent être qualifiées de délégation de service public et que l’ensemble des biens et œuvres qu’elle a revendiqué doit par suite être qualifié de bien de retour dont elle peut légitimement revendiquer la propriété.

Toutefois, pour qu’une convention puisse être qualifiée de délégation de service public, la rémunération du délégataire doit être substantiellement liée au résultat de l’exploitation du service. En l’espèce, le tribunal a considéré que, pour les deux conventions portant sur les années 1985-1997, la commune de Toulouse avait entendu confier à l’association PACE une mission de service public culturel dont la commune couvrait les dépenses d’investissement, d’entretien et de fonctionnement par une subvention de nature à prémunir l’association de tout risque d’exploitation. Elle a ainsi entendu, en contrepartie de prestations qui correspondait à ses besoins en matière culturelle, verser un prix à l’association, et ces conventions doivent ainsi être qualifiées de marchés publics.

A compter de janvier 1998, les différentes conventions conclues entre la commune et l’association prévoyaient également le versement de subventions mais qui n’étaient pas destinées à couvrir l’intégralité des charges de l’exploitation de la Galerie du Château d’eau. Au surplus, à compter de janvier 2013, la mission de service public culturel n’est plus présentée par les conventions comme dévolue par la commune mais comme portée par l’association.

De telles conventions doivent dès lors être regardées comme des conventions de subventions assorties d’objectifs et de moyens.

En conséquence, la nature juridique de l’ensemble des conventions ne donne aucun droit de retour ou de propriété à la commune de Toulouse sur les biens constituant les fonds photographique et documentaire de la Galerie du Château d’Eau, acquis par l’association PACE, soit par dons, soit par le biais des subventions allouées.

TA Toulouse, 2 février 2021, n 2005649