Les actes de gestion du domaine privé des personnes publiques relèvent en général du juge judiciaire, y compris la plupart des contentieux portant sur des contrats (sauf si le contrat est public…).
Il en va ainsi même pour toute « contestation par une personne privée de l’acte par lequel une personne morale de droit public, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne privée, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance ».
Mais ce bloc de compétence du juge judiciaire n’est pas sans failles (I.) : la juridiction administrative reste « compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet »… ainsi qu’en cas de recours de tiers au sujet de la conclusions de telles conventions, même sur le domaine privé.
Le juge administratif reste donc compétent pour connaître d’un recours d’un tiers contre une convention relative au domaine, même privé, d’une personne publique tant que celle-ci n’en affecte ni la périmètre ni la consistance.
Cette compétence résiduelle du juge administratif en ces domaines vient d’être réaffirmée par par le Tribunal des conflits par deux décisions :
• celle relative à une délibération autorisant une association foncière de remembrement à signer une convention pour l’utilisation de chemins, qu’ils soient des chemins ruraux ou des chemins relevant du patrimoine privé de l’association (II.A.).
• celle relative à la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé… laquelle aussi relèvera du juge administratif donc, ce qui un revirement, implicite, de jurisprudence (II.B.).
I. Rappel des principales frontières entre compétences du juge administratif et du juge judiciaire en matière de gestion du domaine privé
En matière de gestion du domaine privé, la summa divisio est opérée entre :
- A. la compétence du juge judiciaire pour connaître des actes de gestion du domaine privé (TC, 18 juin 2001, Lelaidier, n°C3241). Cette catégorie s’étend même à toute « contestation par une personne privée de l’acte, qu’il s’agisse d’une délibération du conseil municipal ou d’une décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance » : TC, 22 novembre 2010, Société Brasserie du théâtre c/ Commune de Reims, n° C3764 ; voir ensuite TC,12 février 2018, n° C4109)
- B. mais avec une large dérogation pour certains contrats (et quelques autres actes de disposition dudit domaine privé).
- B.1.
soit parce qu’il s’agit de contrats publics (mais ce n’est pas ce dont nous traitons au sein du présent article, ceci est juste rappelé pour mémoire)- en cas de qualification législative
- ET/OU l’affectation (la participation) au service public (à son exécution elle-même : pour un exemple récent d’interprétation très stricte de ce critère, voir par exemple TA Grenoble, ord., 16 mai 2022, n° 2202968 ; pour les cas où le passage à la qualification de contrat public peut se faire, ou non, via une déqualification en marchés publics voir par exemple CAA de MARSEILLE, 6ème chambre, 17/05/2021, 19MA03527 ou encore TC, 9 décembre 2019, n° C-4164 ; pour une servitude conventionnelle d’écoulement des eaux au profit d’une ASA, voir TC, 7 décembre 2020, n° C-4198. Le juge est allé jusqu’à estimé que ne participent pas assez directement à l’exécution du service public pour être des contrats publics, les conventions (ou au moins certaines conventions) avec les éco-organismes en matière de déchets : TC, 1er juillet 2019, n°C-4162).
Mais les cas de mise en oeuvre de cette hypothèse correspondront souvent à un cas de basculement de ce domaine dans le domaine public. - ET/OU en cas de la clause exorbitante du droit commun (voir par ex. TC, 13 octobre 2014, SA AXA France IARD, n° C-3963)… ce qui pourra d’ailleurs donner lieu à des cas de contrat public sur domaine privé (pour un exemple, voir ici ; pour des cas de requalifications, voir là), mais ce non sans limites (voir ici)
- B.2.
SOIT, ET C’EST CE QUE NOUS ALLONS DÉTAILLER… PARCE QUE L’ON N’EST SUR UN ACTE DE DISPOSITION MÊME PORTANT SUR CE DOMAINE PRIVÉ… AVEC UNE EXTENSION DONC DE LA COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE À DIVERS LITIGES PORTANT SUR LE PRINCIPE MÊME D’AVOIR OU NON UN CONTRAT POUR LA GESTION DE CE DOMAINE :- Le TC a en effet admis la compétence du juge administratif pour connaître des actes de disposition portant sur le domaine (même privé) des personnes publiques. En 1982, par exemple, le Conseil d’Etat s’est estimé compétent pour connaître de la légalité d’une délibération par laquelle un conseil municipal décidait de vendre, sans aucune condition, un terrain à un particulier (avec création, par cette délibération, de droits au profit de l’acheteur : CE, 8 janvier 1982, Epoux Hostetter, n° 21510 ; ou sans création de droits si la délibération se contente d’autoriser le maire à signer une promesse de vente : CE, 2 avril 2015, commune de Case-Pilote, n° 364539 ; il en résulte que c’est alors le juge administratif qui va régler des problèmes classiques en droit privé consistant à savoir s’il y a eu ou non promesse synallagmatique de vente : CE, 15 mars 2017, Société Bowling du Hainaut, n° 393407).
Le principe reste en ce domaine celui posé en 2012 : - « la juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet. »
(TC, 5 mars 2012, D. c/ Centre communal d’action sociale de Caumont, n° C3833, rec. p. 506).
- Le TC a en effet admis la compétence du juge administratif pour connaître des actes de disposition portant sur le domaine (même privé) des personnes publiques. En 1982, par exemple, le Conseil d’Etat s’est estimé compétent pour connaître de la légalité d’une délibération par laquelle un conseil municipal décidait de vendre, sans aucune condition, un terrain à un particulier (avec création, par cette délibération, de droits au profit de l’acheteur : CE, 8 janvier 1982, Epoux Hostetter, n° 21510 ; ou sans création de droits si la délibération se contente d’autoriser le maire à signer une promesse de vente : CE, 2 avril 2015, commune de Case-Pilote, n° 364539 ; il en résulte que c’est alors le juge administratif qui va régler des problèmes classiques en droit privé consistant à savoir s’il y a eu ou non promesse synallagmatique de vente : CE, 15 mars 2017, Société Bowling du Hainaut, n° 393407).
- B.1.
On le voit, notamment avec l’arrêt précité Société Brasserie du théâtre c/ Commune de Reims, la compétence judiciaire reste large, sauf clause exorbitante.
Mais avec, donc, des dérogations évoquées ci-avant, et qui n’ont, ces dernières années, cessé de s’étendre :
- le juge administratif est compétent en cas de recours d’un tiers contre la délibération d’un conseil municipal autorisant la conclusion d’une convention d’occupation d’une dépendance du domaine privé communal et contre la décision du maire de la signer.
source : CE, 7 mars 2019, Commune de Valbonne, n° 417629… On notera d’ailleurs que, outre qu’en l’espèce cette décision soulevait de nombreuses difficultés(y compris sur la qualification du domaine et sur la non application de la domanialité publique virtuelle…), un recours pouvait en ce domaine bien être fait contre la délibération et l’autorisation de signer ce qui, pour schématiser, est une atténuation de la jurisprudence Tarn-et-Garonne (CE Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, n° 358994 ; VOIR EGALEMENT ICI). - Le Conseil d’Etat a poursuivi sur sa lancée en posant que « la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de la délibération d’un conseil municipal autorisant la conclusion d’une convention ayant pour objet la mise à disposition d’une dépendance du domaine privé communal et de la décision du maire de la signer. »
Source : CE, 28 juin 2023, Société Voltalia, n° 456291, aux tables du recueil Lebon (voir ici notre article). - l’acte d’une personne publique, qu’il s’agisse d’une délibération ou d’une décision, qui modifie le périmètre ou la consistance de son domaine privé ne se rapporte pas à la gestion de ce domaine, de sorte que la contestation de cet acte ressortit à la compétence du juge administratif.
Source : TRIBUNAL DES CONFLITS, 13 mars 2023, n° 4260 (ou C4260 ou C-4260)
Voir : Acquérir ou refuser d’acquérir un bien du domaine privé est une décision qui relève du juge administratif . Voir aussi TRIBUNAL DES CONFLITS, 13 mars 2023, Commune de Phalsbourg c/ société SGTP 67, venant aux droits de la société Gartiser, n° 4266 (ou C4266 ou C-4266). Voir notre article : Un contrat de vente d’un bien du domaine privé de la commune, pour du développement économique, même doté de clauses résolutoires assez exigeantes (mais existantes en droit privé), relèvera du juge judiciaire
En 2023, le Tribunal des conflits a prolongé cette longue liste de dérogations en matière contractuelle conduisant à une compétence administrative quoiqu’on soit en domaine privé et, ce, sans clause exorbitante.
Lorsqu’une personne publique gère son domaine forestier, elle accomplit en effet une activité de gestion de son domaine privé, qui n’est pas, par elle-même, constitutive d’une mission de service public et qui relève donc en général du juge judiciaire… et ce y compris quand on exploite — car tel était le cas d’espèce — les droits de chasse.
Sources : TC, 18 juin 2001, Lelaidier c/ Ville de Strasbourg et autres, n°3241, rec. T. 743 ; TC, 19 janvier 2004, Pierrart c/ Commune de Wildenstein, n° C3375, rec. ; voir aussi CE, 26 septembre 1986, Epoux Herbelin, rec. p. 221 ; Cass. Civ. 2ème, 29 avril 1998, n°97-60585, M. Jung, Bull. 1998-II n°137 p. 80. Sur les droits de chasse comme faisant partie intégrante de cette gestion privée, voir le 1° de l’article D. 221-2 du Code forestier.
Or, nous avons vu que relève du juge administratif la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de la décision autorisant la conclusion d’une convention ayant pour objet la mise à disposition d’une dépendance du domaine privé d’une personne publique (décisions n° 417629 et n° 456291, précitées).
Donc logiquement, le Tribunal des conflits a en 2023 prolongé cette jurisprudence en l’appliquant au recours d’un tiers contre un refus, par une personne publique, de résilier une convention de valorisation du domaine… même si ce domaine est privé donc.
II. Une compétence résiduelle du juge administratif réaffirmée par deux décisions d’avril 2026
Cette compétence résiduelle du juge administratif en ces domaines vient d’être réaffirmée par par le Tribunal des conflits par deux décisions :
• celle relative à une délibération autorisant une association foncière de remembrement à signer une convention pour l’utilisation de chemins, qu’ils soient des chemins ruraux ou des chemins relevant du patrimoine privé de l’association (II.A.).
• celle relative à la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé… laquelle aussi relèvera du juge administratif donc, ce qui un revirement, implicite, de jurisprudence (II.B.).
II.A. Compétence du juge administratif s’agissant d’une délibération autorisant une association foncière de remembrement à signer une convention pour l’utilisation de chemins, que ceux-ci soient des chemins ruraux ou des chemins relevant du patrimoine privé de l’association.
A moins d’un an et demie de distance, le tribunal des conflits (TC) ne s’est évidemment pas déjugé et il a au contraire amplifié le cadre de cette compétence résiduelle du juge administratif. Avec, donc :
- une compétence du juge administratif s’agissant des contestations par un tiers des conventions de valorisation ou de protection du domaine (même privé) qui n’en affecte ni le périmètre ni la consistance – Contestation par un tiers
- une application de ce principe s’agissant du cas particulier des délibérations autorisant une association foncière de remembrement à signer une convention pour l’utilisation de chemins, que ceux-ci soient des chemins ruraux ou des chemins relevant du patrimoine privé de l’association.
Rappelons qu’en matière de voirie, pour les communes, à côté des voies communales (de droit public) se trouvent les chemins ruraux (de droit privé mais avec un régime très particulier) et des chemins de desserte qui sont de pur droit privé. Voir ici et là. Sauf que là nous sommes dans le cas encore plus particulier des associations foncières de remembrement (AFR ; cf. de ce côté-ci).
Le TC commence par rappeler que :
« Si la contestation par une personne privée de la délibération par laquelle une personne morale de droit public, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, quelle qu’en soit la forme, dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance, relève de la compétence du juge judiciaire, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de l’acte autorisant la conclusion d’une convention ayant cet objet, comme de l’acte refusant de mettre fin à une telle convention. »
… Ce qu’il prolonge en posant que :
« La juridiction administrative est, de même, compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant un tel objet».
Puis qu’il applique au domaine privé de la commune, en ces termes (qui sont ceux du futur résumé des tables du rec.) :
« Selon l’article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), les chemins ruraux, qui sont ceux appartenant à la commune, affectés à l’usage du public, qui n’ont pas été classés comme voies communales, font partie du domaine privé de la commune. Les associations foncières de remembrement, qui sont des établissements publics administratifs en application de l’article R. 131-1 de ce code, ont notamment pour objet, en application de l’article L. 123-9 du même code, la réalisation, l’entretien et la gestion des travaux et ouvrages mentionnés aux articles L. 123-8 et L. 133-3 du même code, au nombre desquels figurent les chemins d’exploitation qui relèvent du patrimoine privé de ces associations foncières. La contestation par un tiers d’une délibération autorisant une association foncière de remembrement à signer une convention d’utilisation portant sur l’utilisation de différentes parcelles présentées comme constituant des chemins ruraux, qui a pour objet la valorisation du domaine privé de la commune, ressortit à la compétence de la juridiction administrative. Il en va de même dans l’hypothèse où les parcelles en cause constitueraient non des chemins ruraux mais des chemins d’exploitation ou autres terrains relevant du patrimoine privé de l’association foncière de remembrement.»
Source :
II.A. La juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé..
6 jours après, bis repetita, le tribunal des conflits récidive et affirme, cette fois, à juste titre, la compétence du juge administratif pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé.
En l’espèce, le TA de Grenoble avait saisi en 2025 le TC pour savoir quel quel juge était compétent pour connaître d’un litige où un requérant avait demandé l’annulation de la délibération par laquelle, en 2021, un conseil municipal isérois avait refusé de conclure une servitude de tréfonds sur un chemin rural pour la desserte de trois parcelles.
La compétence a donc été, en ces termes, attribuée au juge administratif :
« 2. La juridiction administrative est compétente pour connaître de la contestation par l’intéressé de l’acte administratif par lequel une personne morale de droit public refuse d’engager avec lui une relation contractuelle ayant pour objet l’institution d’une servitude conventionnelle sur son domaine privé.
« 3. Le litige qui oppose M. F… à la commune de Bernin porte sur le refus de cette collectivité de conclure avec lui une convention portant sur l’institution d’une servitude de tréfonds sur un chemin rural appartenant à son domaine privé. Le litige relève ainsi de la compétence de la juridiction de l’ordre administratif. »
Ce qui, implicitement, revient sur TC, 24 octobre 1994, Duperray et S.C.I. « Les Rochettes », n° 02922, rec. p. 606. … mais qui est très cohérent avec toute la jurisprudence précitée.
Source :
