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Responsabilité financière : l’heure des réformes ? [suite et pas fin… article et vidéos ; mise à jour IMPORTANTE au 14/9/2021 en raison du pré-projet de loi de finances]

Éric Landot

Crédits photographiques : montage depuis une photo (collection personnelle), d'une part, et une photo d'Alexas Fotos (Pixabay)

MISE À JOUR AU 14/9/2021 : VOIR LE POINT XIV. DE L’ARTICLE CI-DESSOUS RELATIF AU PRÉ-PROJET DE LOI DE FINANCES (PLF) POUR 2022

 

Faisons, de nouveau, un point sur la question de la réforme des responsabilités financières dans le monde public, puisqu’à la suite des rapports de Mme S. DAMAREY, d’une part, et de M. J. BASSERES, d’autre part, le Premier Président de la Cour des comptes Pierre MOSCOVICI a dévoilé ses audacieuses propositions (JF2025) qui sont à regarder, aussi, en lumière des propositions du Syndicat des juridictions financières (livre beige)… ET QUE CES RÉFORMES COMMENCENT D’ÊTRE MISES EN OEUVRE (DÉCRET DU 18 MAI 2021 ET SURTOUT PRÉ-PROJET DE LOI DE FINANCES 2022).
Voyons ceci dans l’ordre et dans le détail.

La vidéo de la table ronde au point XII est particulièrement complète pour aborder le sujet.Ensuite,l’actualité brûlante est au point XIV.
  • I. Un cadre général en évolution
  • II. Les propositions du SJF en 2018
  • III. Etat des choses début 2020
  • IV. Accélération au cours de l’année 2020
  • V. Réflexions croisées entre Mme S. Damarey et M. Y. Roquelet, en septembre 2020
  • VI. Décembre 2020 : remise des rapports Damarey et Bassères AVEC DES PROPOSITIONS RADICALES
  • VII. Réponse de la Cour des comptes (18/12/2020)
  • VIII. Réponse du SJF (18/12/2020)
  • IX. Les audacieuses propositions de la Cour des comptes en février 2021 (JF2025)
  • X. Réaction du SJF à JF2025
  • XI. Echanges détaillés sur la réforme des juridictions financières et de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables, avec Mme Stéphanie Damarey [VIDEO de 50 mn]
  • XII. Juridictions financières, responsabilité des acteurs publics : table ronde sur des réformes carrées [VIDEO ; 2h30]
  • XIII. Le décret du 18 mai 2021
  • XIV. Le pré-projet de loi de finances pour 2022 : une réforme comme prévu… mais a priori moins ambitieuse que prévu 
  • XV. En guise de conclusion, rappelons les grands principes… 

 

 

——–

I. Un cadre général en évolution 

La vie financière publique est riche de nombreuses réformes récentes ou en cours :
Mais surtout, c’est la responsabilité financière même qui pourrait être réformée :

II. Les propositions du SJF en 2018

 

Dans ce cadre en 2018, le Syndicat des juridictions financières (SJF ; ex SJFu) a fait d’importantes propositions dans son Livre beige. Voir :

 

https://youtu.be/U1Dux6tLal0

 

III. Etat des choses début 2020 

 

Voici un rapide point à ce propos que j’avais fait en mars 2020 en une vidéo de 5 mn :

https://youtu.be/1EQ_WEUBqFQ

 

 

IV. Accélération au cours de l’année 2020  

Puis :

 

V. Réflexions croisées entre Mme S. Damarey et M. Y. Roquelet, en septembre 2020   

 

Dans ce cadre, il nous avait paru intéressant, en lien avec notre partenaire WEKA, d’organiser un très court débat (après une rapide présentation par mes soins) entre :

• Mme Stéphanie Damarey,
Professeure des Universités, Agrégée de Droit public,
Directrice du Master 2 Finances et fiscalité publiques.
Au nombre de ses ouvrages parus, citons le Précis Dalloz, Droit public financier, Dalloz, Oct. 2018.


• et M. Yves Roquelet,
Président du Syndicat des juridictions financières.

VOICI CETTE VIDÉO d’un peu plus de 9 mn :

https://youtu.be/7OjyWr52oew

Il s’agit d’une reprise d’un dossier extrait de notre chronique vidéo bimensuelle, intitulée « les 10′ juridiques ».
Cette chronique vidéo bimensuelle, « les 10′ juridiques », est une réalisation faite en partenariat entre Weka et le cabinet Landot & associés, qui ont uni leurs forces pour diffuser, tous les 15 jours, cette revue d’actualité juridique territoriale.

VI. Décembre 2020 : remise des rapports Damarey et Bassères AVEC DES PROPOSITIONS RADICALES 

 

Les rapports Bassères et Damarey ont été diffusés en décembre 2020.
Les voici :

 

Retenons en très très schématiquement :

Le rapport DAMAREY est passionnant en ce qu’il assied les réflexions en cours sur un vrai parangonnage (i.e. comparatif ; i.e. benchmark). Celui-ci prend la forme d’une continuation, d’une seconde partie du rapport global. Mais il se conclut avec des propositions fortes qui dans la présentation semblent être conclusives du total des rapports :

 

RAPPORT BASSSERES :

 

 

VII. Réponse de la Cour des comptes le 18/12/2020 (défense du statut de juridiction)

 

Voici le communiqué de la Cour :

 

La Cour des comptes a pris connaissance des propositions contenues dans le rapport remis récemment au Gouvernement sur la responsabilisation des gestionnaires publics. Elle va les examiner et fera part le moment venu de ses observations et propositions visant à moderniser la responsabilité des gestionnaires publics – objectif qu’elle partage avec les rédacteurs du rapport. Elle rappelle d’ores et déjà les grands principes qui doivent encadrer le maniement de l’argent public.

Le premier principe est celui d’un contrôle indépendant et démocratique des finances publiques, assuré par la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes. La gestion publique ne peut se concevoir en dehors du principe de redevabilité, qui porte sur les intérêts financiers dont le gestionnaire public à la charge, comme sur les décisions qu’il prend et sur leurs conséquences pour la caisse publique.

Le deuxième principe est celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables, qui présente un réel intérêt dans toute organisation privée ou publique maniant des fonds et des valeurs, et souhaitant en assurer la sécurité. Cette séparation, dont les ministres des comptes publics et de la transformation et de la fonction publiques, rappellent qu’elle doit rester au cœur du droit public financier, ainsi que le contrôle qu’exerce le comptable sur l’action de l’ordonnateur, constituent un système éprouvé. Ils sont aujourd’hui une garantie pour l’action publique.

Le troisième principe est celui d’une responsabilité financière clairement identifiée. Le rapport recommande – la Cour ne peut qu’y adhérer – un renforcement de la responsabilité des gestionnaires publics et un accroissement de leur marge de manœuvre. Mais cette responsabilité accrue, qui doit permettre au gestionnaire d’agir sans entrave inutile, a une contrepartie, qui est l’obligation de bien utiliser cette liberté et d’en rendre compte.
Le système actuel souffre d’évidentes imperfections et des évolutions sont nécessaires, qu’il s’agisse de la responsabilité des comptables devant les juridictions financières ou bien de celle des ordonnateurs devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Les juridictions financières participeront à ce débat avec la volonté de contribuer à la transformation de l’action publique, mais aussi avec la conviction, fondée sur leur histoire, que les exigences de probité, de régularité, de transparence, auxquelles nos concitoyens sont particulièrement attachés, supposent plus que jamais que la responsabilité financière soit soumise au regard d’un juge.

 

VIII. Réaction du Syndicat des juridictions financières (également le 18/12/2020)

 

Au tour du Syndicat des juridictions financières, le 18 en soirée, de réagir avec le communiqué suivant (qui répond au rapport Bassères ; le rapport Damarey étant révolutionnaire lui-aussi mais sans être en rupture avec ce qui est « entendable » par la Cour ou le SJF — la Cour et le SJF n’ayant par ailleurs pas des positions identiques sur ces sujets, loin s’en faut et c’est d’ailleurs normal) :

 

Communiqué du 18 décembre 2020

Rapport de M Jean BASSERES sur la « Responsabilisation des gestionnaires publics »

Le SJF appelle à la modernisation et au maintien du contrôle régalien des finances publiques

Jean BASSERES a remis au Gouvernement un rapport sur la responsabilité des gestionnaires publics qui pourrait enclencher la suppression du contrôle financier local.

Son constat sur les limites de la responsabilité des comptables publics rejoint celui posé dès 2018 par le Syndicat des juridictions financières dans ses « Cinq propositions pour le citoyen et la performance de l’action publique » : le jugement des comptes des comptables publics est devenu une fiction juridique.

M. Bassères préconise un régime unifié de responsabilité pour tous les acteurs de la dépense publique et recommande des sanctions par voie d’amendes. Le SJF se retrouve également dans cette proposition qui fait écho aux siennes mais regrette une ambition insuffisante. Maintenir la Cour de discipline budgétaire et financière dans son format actuel en réduisant le champ des infractions qu’elle sanctionne, reviendrait à empêcher presque tout contrôle effectif. Cette juridiction d’exception nationale et centralisée, n’examine que quelques dossiers par an, ne prononce que de faibles amendes et ignore les principaux décideurs publics, notamment les gestionnaires publics locaux, qui n’en sont pas justiciables. La renforcer ne modifiera en rien un positionnement anachronique dans un Etat décentralisé.

Le Grand débat national a révélé que les citoyens plaçaient leur confiance dans la Cour et les chambres régionales des comptes mais regrettaient qu’elles ne disposent pas de suffisamment de moyens pour mettre en œuvre leurs préconisations. Les propositions de M. Bassères s’inscrivent en sens inverse.

Ces deux orientations combinées, priveraient les chambres régionales des comptes de toute capacité à sanctionner des manquements, même graves ou répétés, aux règles de la gestion locale.

Enfin, M Bassères, oubliant qu’il s’agit d’interventions de nature différentes, propose de substituer progressivement au contrôle externe et public du juge une « responsabilité managériale » interne et hiérarchique, que rien n’empêche d’ailleurs aujourd’hui de mettre en place. Cette proposition masque une pente dangereuse. Une telle évolution affaiblirait encore la confiance en nos institutions dont le texte fondateur et constitutionnel de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, pose en son article 14 que « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

L’action du supérieur hiérarchique ne saurait équivaloir à celle d’un contrôleur indépendant dont l’intervention relève d’une exigence démocratique et d’un principe constitutionnel de transparence. Dans la République décentralisée que le gouvernement veut encore renforcer avec la loi « 4D », des juridictions régionales pleinement indépendantes des chaînes hiérarchiques seront indispensables pour garantir aux citoyens le bon emploi des fonds publics par des collectivités locales au budget désormais proche de celui de l’Etat.

A l’heure où la crise sanitaire a montré les limites de l’Etat centralisé et la réactivité des territoires, le SJF s’alarme de propositions dont la mise en œuvre laisserait l’administration en vase clos et atténuerait sa redevabilité devant les citoyens. Il appelle donc à une réforme du contrôle des finances publiques respectueuse du principe de subsidiarité et de l’équilibre des pouvoirs, qui consacrerait l’autonomie des chambres régionales des comptes et leur positionnement au plus proche des territoires pour plus d’efficience et de transparence au bénéfice des citoyens.

Syndicat des Juridictions Financières
3 place des Grands Hommes
CS 30059, 33064 Bordeaux cedex
www.sjfu.fr

 

IX. Les audacieuses propositions de JF2025 (février 2021)

 

C’est peu de dire que le nouveau Premier Président Pierre Moscovici a surpris en dégainant un ambitieux programme JF2025… qui nécessitera de dépasser des difficultés en termes de ressources humaines et de relations entre les CRTC et la Cour, de dépasser bien des conservatismes en interne, de ne pas heurter de front certaines positions (plutôt peu enclines à la réforme) de la part de certains membres éminents du Conseil d’Etat, etc. etc.

En tous cas, l’institution bouge, et elle bouge vite, et avec un calendrier rapide même si les grandes et réelles réformes (sur le volet de la responsabilité des comptables et des ordonnateurs) imposeront un projet (ou une proposition) de loi et, donc, une attente des échéances nationales de 2022 avec leur lot d’incertitudes.

Voici les 12 grandes orientations stratégiques pour JF2025 :

  • 1 | Renforcer notre lien avec les citoyens
  • 2 | Instituer de nouveaux modes d’intervention pour les juridictions financières
  • 3 | Accroître l’impact de nos travaux auprès de tous les publics
  • 4 | Produire plus efficacement et plus rapidement
  • 5 | Faire évoluer nos recommandations et faciliter leur appropriation
  • 6 | Garantir le respect des règles de responsabilité applicables aux gestionnaires publics et mieux sanctionner leurs manquements
  • 7 | Rendre le contrôle organique plus sélectif, simplifier l’organisation de la certification
  • 8 | Devenir l’acteur majeur dans la conduite de l’évaluation des politiques publiques en France
  • 9 | Développer et enrichir la dimension européenne et internationale des travaux et des parcours des personnels des juridictions financières
  • 10 | Mieux intégrer les chambres régionales et territoriales des comptes au sein des juridictions financières
  • 11 | Programmer de façon plus coordonnée et plus flexible
  • 12 | Moderniser nos instances de gouvernance

 

Mais bien sûr il importe de se reporter au texte même de la Cour :

A noter singulièrement :

 

  • Expérimenter un droit de requête des citoyens pour l’inscription de sujets au programme de la Cour. Ce droit de requête s’exercera au moyen d’une plateforme en ligne, sur laquelle des propositions de contrôles seront formulées. Celles-ci feront ensuite l’objet d’un arbitrage du Comité du rapport public et des programmes (CRPP), avant que leur format et leur calendrier ne soient arrêtés. Après expérimentation, cette disposition pourra être étendue aux CRTC.
  • d’autres réformes en matière de lanceurs d’alerte et de place de l’usager en termes de service rendu sont aussi mises en avant
  • Établir une procédure rapide dite d’«°audit flash°» pour expertiser en quelques mois le coût d’un dispositif ou d’une mesure.
  • Nouvelles modalités de communication des rapports de la cour mais sans vrai déverrouillage des propositions du SJF tendant à admettre certaines publications CRTC par CRTC.
  • passage à 8 mois (au lieu de 15 ou 17 mois) pour le délai moyen de production d’un rapport entre sa notification au contrôlé et la réception des observations définitives.
  • nouvelles modalités de suivi des recommandations, mais sans aller jusqu’au régime d’astreinte (préconisé par le SJF pour des cas limités).
  • la fameuse réforme n° 17 ainsi libellée :
    • « n°17 #ResponsabilitéUnifiée
      Aller vers un régime unifié de responsabilité des gestionnaires publics, comptables comme ordonnateurs. Cette responsabilité serait engagée au cours de la même instance et devant le même juge de plein contentieux. Cela autoriserait le parquet financier de la Cour et des CRTC à engager des poursuites à l’encontre des diérents acteurs de la chaîne financière pour les mêmes faits, au cours de la même procédure. Dans ce nouveau régime, les juridictions financières, Cour et CRTC, seraient les juges de premier ressort, la CDBF l’instance d’appel et le Conseil d’État le juge de cassation, garantissant ainsi l’accès à un double de degré de juridiction pour les gestionnaires publics poursuivis. Les incriminations seraient adaptées et les sanctions proportionnées au manquement, au préjudice occasionné et aux circonstances dans lesquelles ont agi les responsables publics.»
  • Créer une chambre du contentieux à la Cour des comptes et des sections contentieuses dans les CRTC ayant une activité importante pour juger des rapports instruits par les chambres et les sections thématiques, dématérialiser l’ensemble de la procédure, relancer la CDBF, qui doit bénéficier de rapporteurs à mi-temps afin de garantir des délais raisonnables aux justiciables.
  • voir aussi les réformes 19 à 22 sur les contrôles et leurs suivis.
  • puis suivent de nombreuses autres propositions dont certaines (sur les rapports CRTC/CC) sont centrales, mais parfois encore un peu imprécises.

 

Avec un calendrier précis (mais incertain en raison des besoins de réformes législative sur la responsabilité unifiée des comptables publics et des ordonnateurs), que voici :

 

 

X. La réaction du SJF (février 2021)

 

Ces propositions ont conduit le Syndicat des juridictions financières à réagir ainsi (alors qu’en parallèle se tiennent d’autres débats, en matière de RH notamment), avec donc un mélange de soutien et de prudence :

 

XI. Echanges détaillés sur la réforme des juridictions financières et de la responsabilité des ordonnateurs et des comptables, avec Mme Stéphanie Damarey [VIDEO de 50 mn]

 

Nous avons voulu échanger sur ces débats et ces propositions passionnants avec Mme Stéphanie Damarey, Professeure des Universités, Agrégée de Droit public, Directrice du Master 2 Finances et fiscalité publiques (Université de Lille)… ce qui fut fait le 9 février 2021, en visio, conduisant à la vidéo de 50 mn que voici :

 

https://youtu.be/xZ6VU0GZbwA

 

Voir la chaîne YouTube de Mme Damarey :

 

 

XII. Juridictions financières, responsabilité des acteurs publics : table ronde sur des réformes carrées [VIDEO ; 2h30]

 

Vendredi 12 mars 2021, le cabinet Landot & associés a organisé une table ronde intitulée « Juridictions financières, responsabilité des acteurs publics : table ronde sur des réformes carrées », avec pour intervenants :

 

Voici cette vidéo (de la durée de la table ronde, à savoir 2h30) qui fait le point sur ce sujet qui concerne directement tous les acteurs du monde public.

https://youtu.be/enxYLIv5Xr4

 

 

XIII. Le décret du 18 mai 2021

 

Au JO du 19 mai se trouvait une réforme de la partie réglementaire du Code des juridictions financières, portant sur la Cour des comptes (livre 1er du CJF donc). Mais les CRC/CTC (i.e. CRTC) sont aussi concernées en raison du travail commun prévu, de l’évolution des formations communes aux juridictions (FIJ) et de la création d’une chambre contentieuse à la Cour qui devrait à terme être exportée dans les CRTC ou au moins dans les plus importantes d’entre elles. 

Cette réforme s’inscrivait dans le cadre notamment du programme JF2025, avec — notamment — un pas vers la création (discutée mais qui présenterait divers atouts) d’une chambre dédiée au contentieux à la Cour (en attendant la même réforme dans les CRTC).

 

A noter, donc, le nouveau décret n° 2021-604 du 18 mai 2021 modifiant la partie réglementaire du code des juridictions financières (NOR : PRMX2109631D) :

Ce décret a pour objets de :
  • permettre aux conseillers référendaires et aux auditeurs de participer, avec voix consultative, aux délibérés de chambre et d’être membres délibérants des formations communes aux juridictions (FIJ).
  • réorganiser les FIJ en faisant disparaître la distinction entre celles qui conduisent les travaux et celles qui les coordonnent, et en laissant les FIJ s’organiser dans la conduite de leurs travaux avec à la fois des enquêtes conduites en direct et des enquêtes qui s’appuient sur les rapports des chambres régionales des comptes.
  • modifier le fonctionnement du comité du rapport public et des programmes en permettant notamment la représentation des présidents de chambre régionale et territoriale des comptes ;
  • de créer une septième chambre qui traitera, sur réquisition du Parquet général, les affaires contentieuses.

 

XIV. Le pré-projet de loi de finances pour 2022 : une réforme comme prévu… mais a priori moins ambitieuse que prévu u

 

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 prévoit le recours à une ordonnance de l’article 38 à ce sujet :

«Projet de loi d’habilitation autorisant le gouvernement à modifier ; Extrait du bleu de la RIM du 2 septembre de relecture des articles du PLF :

[…]
I – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé, afin de créer un régime juridictionnel unifié de responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics, à prendre par ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi permettant :
1° sans préjudice des dispositions du code pénal, de définir un régime d’infractions financières sanctionnant la faute grave relative à l’exécution des recettes ou des dépenses ou à la gestion des biens des entités
publiques leur ayant causé un préjudice financier significatif ; de moderniser d’autres infractions actuellement prévues par le code des juridictions financières ;
2° d’instaurer l’organisation juridictionnelle suivante pour juger de ces infractions :
a) au sein de la Cour des comptes, une chambre composée de magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, compétente en première instance ;
b) une Cour d’appel financière, présidée par le Premier président de la Cour des comptes et composée de quatre membres du Conseil d’État, de quatre membres de la Cour des comptes, et de deux personnalités qualifiées désignées par le Premier ministre du fait de leur expérience dans le domaine de la gestion publique ;
c) le Conseil d’État comme juge de cassation ;
3° de définir les règles procédurales de ce nouveau régime en garantissant pleinement les droits des justiciables, le droit à un procès équitable, le caractère suspensif de l’appel ainsi que la célérité des procédures ; d’adapter en conséquence le rôle du ministère public et la liste des autorités ou personnes habilitées à lui déférer des faits ressortissant à ce nouveau régime ;
4° de définir le régime des amendes applicables à ces infractions, dont le montant sera calculé en fonction de la rémunération des agents concernés et plafonné au plus à six mois de rémunération, et de définir une peine complémentaire d’interdiction d’exercer les fonctions de comptable ou d’avoir la qualité d’ordonnateur pour une durée déterminée ;
5° d’abroger les dispositions relatives à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables prévues par l’article 60 de la loi de finances pour 1963 ;
6° de garantir l’effectivité de la séparation des ordonnateurs et des comptables en permettant à ces derniers d’assurer la vérification de la régularité des opérations de recettes et de dépenses décidées par les ordonnateurs ;
7° d’aménager et modifier toutes dispositions de nature législative, notamment du code des juridictions financières, pour assurer la mise en oeuvre et tirer les conséquences des modifications apportées en application de la présente ordonnance, d’adapter l’organisation et les procédures applicables devant les juridictions financières pour les simplifier et assurer leur harmonisation avec le nouveau régime de responsabilité ;
8° de prévoir les dispositions d’adaptation en outre-mer.
II– L’ordonnance prévue au I est prise dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi et entrera en vigueur au plus tard le 1er janvier 2023.
III– Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l’ordonnance prévue au I.

 

A NOTER :

 

 

 

XV. En guise de conclusion, rappelons les grands principes… 

 

Et rappelons les grands principes :

Photo : coll. pers. ; photo prise, bien naturellement, au sein du bâtiment de la Cour des comptes ; DR

 

 

 

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