Site icon

Un refus de protection diplomatique est bien un « acte de Gouvernement » qui, pour rupture d’égalité devant les charges publiques, pourra donner lieu à indemnisation par l’Etat sous de strictes conditions

Éric Landot

La notion d’acte de Gouvernement est au coeur de la séparation des pouvoirs, en interne, d’une part, et de l’incompétence du juge national pour connaître des relations internationales de la France, d’autre part (I.A.).

Quoique remise en question à divers titres (I.B.), cette notion a été réaffirmée par plusieurs décisions récentes du juge administratif (I.C.). 

Or, voici que, dans le cas certes un peu particulier de la protection diplomatique (et ce à la suite d’une fine astuce procédurale du requérant), le Conseil d’Etat vient :

 

 

 

I. Rappels sur le régime des actes de Gouvernement 

 

Cette notion est au coeur de la séparation des pouvoirs, en interne, d’une part, et de l’incompétence du juge national pour connaître des relations internationales, d’autre part (I.A.). Elle a été remise en question à divers titres récemment (I.B.), mais en dépit de ces critiques ou demandes de juridictionnalisation des relations institutionnelles internes, voire internationales, une série de décisions récentes du juge administratif réaffirment la vigueur de cette notion (I.C.).

 

 

I.A. Une notion au coeur de la séparation des pouvoirs, en interne, et de l’incompétence du juge national pour connaître des relations internationales, d’autre part

 

Les « actes de Gouvernement », en droit administratif, échappent à tout recours contentieux en annulation (ou en indemnisation pour faute), car ce sont des décisions qui touchent :

Sources : CE, 19 février 1875, Prince Napoléon, rec. 155 ; CE, 26 novembre 2012, Krikorian, n°350492… pour un cas classique, voir CE, 2 février 2016, Lecuyer, n° 387931…

Une telle jurisprudence ne vise pas qu’à donner à l’exécutif d’utiles marges de manœuvre. Elle sert surtout à :

 

J’avais fait en septembre 2022 une petite vidéo à ce sujet, de 8 mn 39 :

 

https://youtu.be/vv7ek2Qq-co

 

Cette notion, qui ne faisait parler d’elle que de loin en loin, trouve depuis quelques années d’importantes illustrations qui ne manquent ni de sel ni d’échos.

Exemples : CE, 3 octobre 2018, n° 410611 ; CE Ass., 12 octobre 2018, n°408567 (par analogie car nous ne sommes plus là dans l’acte de gouvernement stricto sensu) ; TC, 11 mars 2019, Mme R…, épouse D… c/ Agent judiciaire de l’Etat, n° 4153 ; CE, 3 août 2021, n° 443899 ; CE, ord., 25 août 2021, 455744-455745-455746 ; CE, 9 septembre 2020, n° 439520 ; CE, ord., 23 avril 2019, n°429668… sur l’envoi de soldats voir CE, 5 juillet 2000, 206303 206965, au rec.

 

 

I.B. Des remises en question, externes à notre monde juridictionnel administratif, se sont multipliées récemment…

 

Or, voici que l’acte de de Gouvernement commence d’être un peu remis en question, sinon dans son fondement, à tout le moins dans d’importantes marges :

 

 

Souvent, la juridictionnalisation de notre société s’avère critiquée.
Mais, voici donc, de droite comme de gauche, que des voix variées demandent au juge national de s’immiscer plus encore dans les domaines qu’il n’avait pas encore conquis.
A court terme, c’est piquant. A moyen terme, c’est clivant.

 

 

I.C En dépit de ces critiques ou demandes de juridictionnalisation des relations institutionnelles internes, voire internationales, une série de décisions récentes du juge administratif réaffirment la vigueur de cette notion

 

Ceci dit, il est notable que le juge français ait opposé une vive résistance à cette décision de la CEDH (Req 24384/19 et 44234/2, décisions précitées).

Citons par exemple cette décision du TA de Paris qui très clairement est un refus d’obtempérer à la cour de Strasbourg :

« 2. M. et Mme C demandent au juge des référés d’enjoindre au ministre de l’Europe et des affaires étrangères, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, de procéder au rapatriement de leur petite-fille A C et de leur arrière-petite-fille E C, actuellement retenues dans le camp de Roj en Syrie. La mesure de rapatriement ainsi demandée nécessiterait l’engagement de négociations avec des autorités étrangères ou une intervention sur un territoire étranger. Ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat par ordonnances n° 429668, 429669, 429674 et 429701 du 23 avril 2019, une telle mesure n’est pas détachable de la conduite des relations internationales de la France en Syrie. En conséquence, la juridiction administrative n’est manifestement pas compétente pour en connaître. Il y a lieu dès lors de rejeter la présente requête par application des dispositions précitées de l’article L. 522-3 du code de justice administrative.»

Source :

Ce mouvement n’est pas isolé car le juge administratif a eu l’occasion depuis quelques années de rappeler sa vision assez large de l’acte de Gouvernement, dans des cas peu discutables… mais aussi dans d’autres où même les citoyens soucieux de séparation des pouvoirs pourront tiquer un peu. Voici un florilège en ce sens :

Voir :

 

C’est dans ce cadre qu’il ne sera pas surprenant que, en décembre 2022 puis en octobre 2023, le Conseil d’Etat ait inclus dans la catégories des actes de Gouvernement le « refus du Gouvernement de soumettre un projet de loi au Parlement »… Une évolution qui est à mettre en parallèle avec celle, récente, du juge en matière d’injonctions.

Source : Conseil d’État, 28 décembre 2022, 460928

Voir aussi pour un refus d’une demande qui sinon eût conduit à changer la loi (pour schématiser) : Conseil d’État, 20 octobre 2023, n° 470965 ; à comparer avec Conseil d’État, 5 avril 2022, n° 454440, à mentionner aux tables du recueil Lebon.

Nous sommes là au coeur de l’acte de Gouvernement, et même dans la partie qui est la plus au coeur du fondement de cette notion tiré de la nécessaire séparation des pouvoirs.

C’est déjà pour les mêmes raisons, qui sont celles des limites de l’intervention du juge, que le Conseil d’Etat a récemment encadré ce qui peut être enjoint, ou non, à l’administration. Car là encore, il s’agit de savoir ce que peut faire le juge (imposer à l’administration de respecter une norme, d’appliquer un principe général du droit ou à valeur constitutionnelle) et ce qu’il ne peut pas faire (élaborer une politique publique, choisir entre diverses solutions…).

Sources : CE, Ass., 11 oct. 2023, Amnesty International France, n° 454836 ; CE, Ass., 11 oct. 2023, Ligue des droits de l’homme, n° 467771. Voir ici une vidéo à ce sujet et un article, dont je me permets vivement de recommander la consultation car le sujet est vraiment important. 

 

 

 

II. Mais le Conseil d’Etat vient d’admettre, au moins pour le volet « relations internationales » des actes de Gouvernement, une possible indemnisation pour rupture d’égalité devant les charges publiques (sans faute donc) dans le cas des refus de protection diplomatique. Ce n’est pas tant que cela une révolution théorique. Mais cela intervient pour des actes de Gouvernement qui ne sont pas en aval de traités internationaux, d’une part, et cela peut avoir de fortes conséquences pratiques d’autre part. Reste que le Conseil d’Etat a fortement limité les cas d’ouverture de ce régime.

 

Or, voici que, dans le cas certes un peu particulier de la protection diplomatique (et ce à la suite d’une fine astuce procédurale du requérant), le Conseil d’Etat vient :

————-

Tout est né d’une habilité procédurale .

Au début du XXe siècle, en Algérie comme partout ailleurs en France, se développait un mouvement mutualiste agricole. Avec notamment la création de la Caisse Centrale de Réassurances des Mutuelles Agricoles.

Les biens de cette Caisse ont été ont, comme tant d’autres, été confisqués sans indemnisation par l’Algérie au début de l’indépendance.

La caisse qui a succédé à celle qui fut expropriée présente une créance dépassant la somme, en euros courants, de 61 millions.

Elle a eu l’intelligence de ne pas demander indemnisation pour faute à l’Etat français, puisque nulle responsabilité à ce titre ne serait recevable :

 

Habilement (mais pas assez, nous allons le voir…),  la caisse qui a hérité de cette dette a contourné l’obstacle en demandant au ministre des affaires étrangères d’exercer la protection diplomatique, afin que le gouvernement français réclame une indemnisation directement auprès des autorités algériennes ou, à défaut, saisisse la Cour internationale de justice d’un recours dirigé contre la position de refus d’indemnisation de l’Algérie.

Le refus implicite d’accorder cette protection diplomatique, dans un cadre où de toute manière l’Algérie n’allait jamais accéder à cette demande (pas plus qu’à moult autres même raisonnables, en l’état de sa Gouvernance actuelle) est un acte de Gouvernement. Nul doute.

Mais un tel acte ne pouvait-il pas donner lieu à indemnisation, non pas pour faute (car en ce domaine, l’Etat français « can do no wrong ») pour rupture d’égalité devant les charges publiques ?

Sur ce terrain, comme le fait finement observer le rapporteur public dans ses passionnantes conclusions, là encore la voie semblait sans issue à la suite d’une longue et vénérable série de décisions de Justice administrative.

Trop vénérable même, car ces anciens arrêts du Conseil d’Etat, remontant au XIXe et au début du XXe siècle, devenaient vermoulus, en rupture avec l’évolution de la jurisprudence en des domaines proches. Donc, et c’est là que résidait l’habileté de la partie requérante, c’est en ce domaine la jurisprudence frétillait, prête au revirement de jurisprudence.

le Conseil d’État a, par exemple, en 1938, reconnu l’engagement de la responsabilité de l’État du fait des lois, mais non pas sur le fondement d’une faute (la faute pouvant être une illégalité), mais sur le fondement d’une rupture d’égalité devant les charges publiques, avec un préjudice anormal, quand de la loi nait une telle rupture et que le législateur n’a pas entendu créer une telle inégalité (CE, Ass., 14 janvier 1938, Société la Fleurette, 51704), la juriprudence ayant évolué ensuite sur l’interprétation de la volonté du législateur (CE, 2 novembre 2005, Société coopérative agricole Ax’ion, n° 266564). Plus récemment, le Conseil d’État a jugé qu’une personne peut obtenir réparation des préjudices qu’elle a subi du fait de l’application d’une loi déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel (CE, Ass., 24 décembre 2019, n° 425981, 425983 et 428162, au rec.).

Sources ; voir CE, 30 juillet 2003, Association pour le développement de l’aquaculture en région Centre, n° 215957 ; CE, Assemblée 22 octobre 2010, Mme Bleitrach, n° 301572…

Ce raisonnement a été appliqué ensuite au titre de la responsabilité de l’Etat pour ses relations internationales avec notamment l’importante décision CE, Assemblée, 30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radioélectrique, n°50515, rec. p. 257 :

« Qu’en conséquence ladite compagnie prétend avoir droit au paiement d’une indemnité à la charge de l’Etat français à raison du préjudice résultant de la rupture d’égalité devant les charges publiques que la signature par le Gouvernement français d’accords internationaux entravant ou retardant le règlement de sa créance a entraînée pour elle ;
« Considérant que la responsabilité de l’Etat est susceptible d’être engagée sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de conventions conclues par la France avec d’autres Etats et incorporées régulièrement dans l’ordre juridique interne, à la condition d’une part que ni la convention elle-même ni la loi qui en a éventuellement autorisé la ratification ne puissent être interprétées comme ayant entendu exclure toute indemnisation et d’autre part que le préjudice dont il est demandé réparation soit d’une gravité suffisante et présente un caractère spécial ;»

La postérité de cette décision n’est pas numériquement imposante mais elle ne manque pas d’intérêt.

Sources : CE, Section, 29 octobre 1976, Ministre des affaires étrangères c/ consorts B., n°94218 et, surtout, CE, Assemblée, 8 février 2007, Gardedieu, n° 279522) ; au titre des principes généraux du droit de l’Union Européenne voir CE, 23 juillet 2014, Société d’éditions et de protection route, n° 354365.

En revanche, bien entendu, toujours pas de responsabilité pour faute à ce titre… Voir par exemple, pour l’action de la France au Rwanda de 1990 à 1994 : TA Paris, 14 novembre 2024, n°2309845.

Bref, les esprits et la jurisprudence qui s’en infère étaient mûrs pour une révolution. Mais laquelle ? Deux options apparaissaient possibles :

C’est la seconde solution qui a été choisie. La protection diplomatique (ou son refus de l’accorder) est bien un acte de Gouvernement :

« 2. L’exercice de la protection diplomatique est une décision non détachable de la conduite des relations internationales de la France. Les recours tendant à l’annulation d’une telle décision, de même que ceux tendant, sur le terrain de la responsabilité pour faute de l’Etat, à la réparation des préjudices qu’elle a pu causer, soulèvent des questions qui ne sont pas susceptibles, par leur nature, d’être portées devant la juridiction administrative.»

Mais avec une indemnisation possible :

« 3. La juridiction administrative est, en revanche, compétente pour connaître de conclusions indemnitaires tendant à la mise en cause de la responsabilité sans faute de l’Etat, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, du fait de décisions non détachables de la conduite des relations internationales de la France. Par suite, la MCR est fondée à soutenir qu’en rejetant comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître ses conclusions tendant, sur ce fondement, à la réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait du refus du ministre chargé des affaires étrangères d’exercer la protection diplomatique, la cour administrative d’appel de Paris a entaché son arrêt d’erreur de droit.»

 

En ce domaine, donc, la juridiction administrative est compétente pour connaître de conclusions indemnitaires tendant à la mise en cause de la responsabilité sans faute de l’Etat, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, du fait de décisions non détachables de la conduite des relations internationales de la France, dans le cas des refus de protection diplomatique.

Ce n’est pas tant que cela une révolution théorique (c’est depuis 1966 qu’était ouverte cette porte de l’indemnisation pour rupture d’égalité devant les charges publiques à la suite de décisions qui relèvent des relations internationales de la France été qui sont des actes de Gouvernement).

Mais cela intervient :

NB : cela dit ce ne serait pas la première fois que la France serait responsable faute pour les Etats étrangers de respecter le droit. Pour un cas agaçant, voir ici.

Reste que le Conseil d’Etat a fortement limité les cas d’ouverture de ce régime comme le démontre le sort infligé in fine à la requérante en dépit de son habileté initiale :

« 9. Contrairement à ce qu’a estimé le tribunal administratif de Paris, la demande de la MCR ne tendait pas à la réparation de préjudices résultant d’expropriations et de nationalisations réalisées par l’Etat algérien, mais du préjudice né de la perte de chance d’obtenir une indemnisation par les autorités algériennes du fait du refus de protection diplomatique qui lui avait été opposé. Toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 7, la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de l’égalité devant les charges publiques du fait d’une décision non détachable de la conduite des relations internationales de France n’est pas susceptible d’être engagée à l’égard des personnes dont cette décision a pour objet même de régir la situation. Les conclusions indemnitaires de la MCR tendant, sur ce fondement, à obtenir la réparation du préjudice qu’elle estime lui avoir été causé par le refus des autorités françaises d’exercer la protection diplomatique ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.
« 10. Il résulte de ce qui précède que la MCR n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif Paris a rejeté sa demande d’indemnisation.»

Donc  il importe  :

Là encore, donc, la porte de l’indemnisation reste fort étroite.

 

Source :

Conseil d’État, 24 octobre 2024, Mutuelle centrale de réassurance (MCR), n° 465144, au recueil

Voir aussi les conclusions du rapporteur public M. Laurent DOMINGO :

 

 

 

 

Quitter la version mobile