La notion « d’acte de gouvernement » (lato sensu) est en grande forme (CE, 3 octobre 2018, n° 410611 et CE Ass., 12 octobre 2018, n°408567)

Les « actes de Gouvernement », en droit administratif, sont des actes qui échappent à tout recours contentieux en annulation ou en indemnisation, car ils touchent soit aux rapports entre pouvoirs constitutionnels de notre Pays, soit ce qui n’est pas détachable de la conduite des relations internationales de la France.

Sources : CE, 19 février 1875, Prince Napoléon, rec. 155 ; CE, 26 novembre 2012, Krikorian, n°350492 ; CE, 2 février 2016, Lecuyer, n° 387931… 

 

Il y a quelques jours, l’acte de Gouvernement était brandi pour justifier que l’Etat n’indemnise pas les familles de harkis massacrés en Algérie en 1961-62 sans être, en raison d’ordres exprès, secourus par l’armée française. Voir :

Il y avait donc là une appréciation fort large des relations internationales (puisque l’Etat Algérien n’existait pas encore du point de vue du droit français).

Dans notre commentaire, nous signalions que, selon nous, une distinction eût du être faite entre deux décisions :

  • celle de ne pas intervenir face aux massacres (pour ne pas re-déclencher la guerre, auquel cas il est très défendable de voir un acte de Gouvernement dans cette décision quand bien même celle-ci constituait une non assistance à personne en danger en sus d’un reniement des promesses de la France – les auxiliaires indochinois de la France en avaient fait les frais eux aussi 8 ans auparavant…)
  • et la décision de ne pas rapatrier l’immense majorité desdits harkis et de leurs familles (et là nous peinions à trouver le moindre acte de Gouvernement… mais le juge ne s’était pas échiné à opérer cette distinction à laquelle, peut-être, la requête ne l’avait pas invité).

 

Quelques jours à peine après ce coup d’essai, vint le coup de maître en faveur là encore de l’acte de Gouvernement. En effet, voici que le Conseil d’Etat fait briller tous les ors de sa prestigieuse formation d’Assemblée afin, de nouveau, d’affirmer son auto-censure, ou auto-limitation, vis-à-vis des décisions qui pourraient de loin ressembler à un acte de Gouvernement, échappant au contrôle du juge administratif.

La question posée était : le juge administratif est-il compétent pour se prononcer sur la validité d’une réserve formulée par la France lors de la ratification d’un traité international et, plus particulièrement, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ou de l’un de ses protocoles (en l’espèce, réserve à l’article 4 du protocole n° 7 sur le non bis in idem).

La réponse vient encore au profit de l’acte de Gouvernement, au nom d’une vision fort large de l’article 55 de la Constitution :

« aux termes de l’article 55 de la Constitution :  » Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie « . Ces dispositions impliquent, en cas d’incompatibilité entre ces deux normes, que le juge administratif fasse prévaloir le traité ou l’accord sur la loi, dès lors que celui-ci remplit les conditions ainsi posées à son application dans l’ordre juridique interne et crée des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir. Lorsqu’un traité ou un accord a fait l’objet de réserves, visant, pour l’Etat qui exprime son consentement à être lié par cet engagement, à exclure ou à modifier l’effet juridique de certaines de ses clauses dans leur application à son endroit, il incombe au juge administratif, après s’être assuré qu’elles ont fait l’objet des mêmes mesures de publicité que ce traité ou cet accord, de faire application du texte international en tenant compte de ces réserves. De telles réserves définissant la portée de l’engagement que l’Etat a entendu souscrire et n’étant pas détachables de la conduite des relations internationales, il n’appartient pas au juge administratif d’en apprécier la validité.

Important : il est à noter que le CE ne se réfère pas expressément à la notion d’acte de Gouvernement en ce domaine. Mais selon nous c’est bien de cela qu’il s’agit (il est bien question de ne pas connaître devant le juge administratif d’un acte en ce qu’il se rattache à l’activité internationale de la France… CQFD).

La question ne relève pas de l’acte de Gouvernement mais de la fin de la « mutilation de la fonction juridictionnelle que [constituait…] le renvoi pour interprétation au ministre » en matière d’interprétation des actes internationaux  (D. Labetoulle, concl. sur CE, sect., 27 octobre 1978, Debout : rec., p. 403 ; voir aussi CE, 27 mars 1987, 64996). Ce renvoi au Ministre pour interprétation n’existe certes plus (voir CE, Ass., 29 juin 1990, GISTI, n°78519, rec., p. 171), mais d’une certaine manière :

  1. il persiste si le juge administratif s’estime lié par les réserves alors émises quand bien même celles-ci seraient directement contraires au texte. En effet, subsistent alors les interprétations d’alors émises par le Gouvernement français, s’imposant aux juges (en l’espèce pour ce qui est de l’interprétation de la CEDH tout de même !). Et en cela on retrouve un mélange :
    1. de rémanence de ce « ministre juge » qui existait via le renvoi pour interprétation …
    2. et en corollaire une forme d’acte du Gouvernement car : en effet, on revient à l’acte de Gouvernement en réalité en érigeant en ce domaine un champ d’auto-censure du juge en raison des relations internationales de la France… 
  2. le CE réaffirme par son arrêt qu’il va trancher cela tout seul en refusant expressément un point qui avait été débattu : fallait-il ou non renvoyer à la CEDH pour question préjudicielle ? Non ont tranché les juges. Comme ils l’avaient fait récemment face à la CJUE dans une affaire désormais célèbre d’il y a quelques jours (voir ici).. Cela dit, la comparaison s’arrête là car il est possible d’estimer (ces points pourraient être débattus) que  les règles à protéger, le degré de clarté des questions posées et surtout les procédures de renvois pour questions préjudicielles varient fort entre les deux cas.

 

Il n’en demeure pas moins au minimum un paradoxe amusant : le juge administratif s’interdit donc de connaître des actes de Gouvernement, refusant la juridictionnalisation de tout le champ politique national et international (ce qui n’a pas que des inconvénients) mais dans le même temps il fait montre d’une défense féroce face aux obligations de moindre autonomie nationale qui s’imposent à lui face à la CEDH en l’espèce, et de manière plus crue encore (vu l’obligation procédurale qui lui en était faite) face à la CJUE (voir Le Conseil d’Etat se fait gronder très, très fort par la Cour de Justice de l’Union européenne… au point que la France s’en trouve condamnée pour « action en manquement ». ).

Le CE fait donc le fort vis-à-vis de la CJUE et le faible vis-à-vis de l’Etat national/gouvernemental.

Quelle surprise…

 

Voici cet arrêt CE Ass., 12 octobre 2018, n°408567 :

CE Ass 408567

 

Sources fournies par le CE lui-même :

CEDH : 29 avril 1988, Suisse, n° 10328/83, pts 50 à 60 ; 4 mars 2014, n° 18640/10, pts 204 à 211 ; 15 novembre 2016, A. et B. c/ Norvège, n°s 24130/11 et 29758/11, pt. 117 ; 23 mars 1995, Turquie, n° 15318/89, pts 90 à 98 ; 23 octobre 1995, Autriche, n° 15963/90, pts 49 à 51.

Conseil constitutionnel : N° 99-412 DC du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, pt 4 ; N° 2009-579 DC du 9 avril 2009 Loi organique relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, pts 23 à 25. 

Cour de cassation : Civ. 1ère, 11 juillet 2006, pourvoi n° 02-20.389, Bull. 2006, I, n° 378 ; Crim., 13 septembre 2017, n° 15-84.823, Publié au bulletin.

 Conseil d’Etat : Assemblée, 18 décembre 1992, Préfet de la Gironde, n° 120461, p. 446 ; 26 décembre 2008, n° 282995, T. pp. 661-679-684-745-748 ; Assemblée, 23 décembre 2011, n° 303678, p. 623 ; Assemblée, 30 juillet 2014, n° 358564, p. 260 ; Assemblée, 18 décembre 1998, SARL du parc d’activité de Blotzheim, n° 181249, p. 483 ; 8 juillet 2002, Commune de Porta, n° 239366, p. 260 ; Assemblée, 5 mars 2003, n° 242860, p. 77 ; Assemblée, 7 novembre 2008, Comité national des interprofessions des vins à appellations d’origine et autres (CNIVAO), n° 282920, p. 399 ; Assemblée. 9 juillet 2010, Fédération nationale de la libre pensée et autres, n° 327663, p. 268 ; Assemblée, 9 juillet 2010, n° 317747, p. 251 ; 22 octobre 2014, Syndicat des médecins d’Aix et région, n°s 364384, 365276, 365818, 365822, T. pp. 497-498-878 ; 28 décembre 2017, ANAFE, n° 415291, p. 400.

Traités : Convention de Vienne sur le droit des traités (articles 19 à 23) ; Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (articles 57 et 58 et protocole n°16) ;

Cour internationale de justice : 28 mai 1951, Avis consultatif relatif aux réserves à la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide ; 3 février 2006, Activités armées sur le territoire du Congo, (RDC c. Rwanda), pt 125.

Doctrine : Rapport de la Commission du droit international des Nations Unies, 63èmesession, 2011 ; Jean-François Lachaume et Hélène Pauliat, « Conseil constitutionnel, Conseil d’Etat et réserves aux traités et accords internationaux », in Apprendre à douter, Questions de droit, questions sur le droit, Etudes offertes à Claude Lombois, Presses universitaires de Limoges, 2004 ; « Actualité des réserves aux traités », actes de la journée d’études du 15 novembre 2013 de la Société française pour le droit international de Nanterre organisée par le Centre de droit international de Nanterre (CEDIN), A. Pedone, 2014 ; J. Lepoutre, « Invalidité des réserves françaises au principe non bis in idem (Convention EDH, article 4, prot. 7), et si les juges nationaux n’attendaient pas la Cour de Strasbourg ? » Rev. Droit fiscal, n° 41, 13 oct. 2016.